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Zusammenfassung des TAB-Arbeitsberichts Nr. 128: Transgenes Saatgut in Entwicklungsländern – Erfahrungen, Herausforderungen, Perspektiven - Endbericht zum TA-Projekt »Auswirkungen des Einsatzes transgenen Saatguts auf die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Strukturen in Entwicklungsländern«
Summary of TAB working report No. 128: Transgenic seeds in developing countries – experience, challenges, perspectives - Final report on the TA project »Effects of using transgenic seeds on the economic, social and political structures in developing countries«

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Berlin, Germany
April, 2009

Quelle: Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB)
http://www.tab.fzk.de/de/projekt/zusammenfassung/ab128.htm

Zusammenfassung des TAB-Arbeitsberichts Nr. 128
Transgenes Saatgut in Entwicklungsländern – Erfahrungen, Herausforderungen, Perspektiven

Endbericht zum TA-Projekt »Auswirkungen des Einsatzes transgenen Saatguts auf die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Strukturen in Entwicklungsländern«

Im Zuge der intensiven Debatte über eine nachhaltige Produktion von Nahrungs- und Futtermitteln, von Bioenergie und nachwachsenden Rohstoffen hat die Diskussion über den Einsatz der Gentechnik in der Pflanzenzüchtung sowie die Verwendung des daraus resultierenden transgenen Saatguts in Europa und weltweit eine Schwerpunktverlagerung erfahren – gefragt wird nunmehr stärker nach den Potenzialen, den bisher erbrachten und den möglichen zukünftigen Beiträgen zur Lösung spezifischer Probleme. Auch der vorliegende Bericht legt hierauf ein besonderes Gewicht, ohne die Risikofragen auszublenden. Zentrale Ergebnisse des TAB-Projekts lassen sich in dieser Hinsicht wie folgt zusammenfassen:

  • Der bisherige Nutzen des Einsatzes transgenen Saatguts in Entwicklungs- und Schwellenländern erscheint in Bezug auf das Spektrum der Pflanzenarten, Sorten und Eigenschaften begrenzt.

  • Die Datenlage zu den sozioökonomischen Effekten ist nach wie vor schwach und lässt noch nicht einmal auf nationaler Ebene eine abschließende Bewertung der bisherigen betriebs- und volkswirtschaftlichen Effekte (Erträge, Gewinne und Gewinnverteilung, Sektoreinkommen) zu.

  • Für eine Bewertung transgener Sorten sollten alternative wissensbasierte Optionen z. B. des integrierten Pflanzenschutzes herangezogen werden und nicht der ökologisch und sozioökonomisch oft mangelhafte Status quo der landwirtschaftlichen Praxis.

  • Die kommerziell verfügbaren und zumindest auch die in fortgeschrittener Entwicklung befindlichen transgenen Pflanzensorten repräsentieren nur einen beschränkten Ausschnitt des prinzipiell vorstellbaren Potenzials gentechnischer Züchtungsansätze. Die Gründe hierfür liegen in den mangelnden wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Kapazitäten der meisten Entwicklungsländer, der Kontrolle der Verfahren und Produkte durch die Patentinhaber sowie einer häufig ungenügenden Risikoregulierung.

  • Die Frage, ob gentechnisch veränderte Pflanzen in mittlerer und fernerer Zukunft nachhaltige, regional angepasste Optionen für unterschiedlich entwickelte Agrarwirtschaften bieten können, lässt sich gegenwärtig nicht fundiert beantworten.

  • Das Potenzial gentechnischer Züchtungsansätze sollte im Rahmen einer differenzierten, problemorientierten Herangehensweise bei der Suche nach zukunftsfähigen Agrartechnologien und Bewirtschaftungsweisen ohne Vorabfestlegung geprüft werden.

Ausgangslage und Fragestellung

Auswirkungen des Einsatzes transgenen Saatguts auf die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Strukturen in Entwicklungsländern – ist dieses Thema überhaupt relevant? Dafür sprechen vor allem drei Gründe:

  • Seit der Rio-Konferenz 1992 gibt es eine Verpflichtung der Industriestaaten, die Entwicklungsländer bei der nachhaltigen, vorteilsgerechten und sicheren Nutzung der biologischen Vielfalt auch mit gentechnologischen Methoden zu unterstützen. Dabei geht es insbesondere um die Schaffung und Weiterentwicklung geeigneter Rahmenbedingungen.

  • In den vergangenen Jahren hat die Verbreitung gentechnisch veränderter Sorten gerade in Schwellenländern stark zugenommen, ein kommerzieller Anbau transgener Baumwolle findet mittlerweile in großem Umfang durch Kleinbauern in China und Indien statt.

  • Die Suche nach bestmöglichen Agrartechnologien hat durch die Renaissance der Bedeutung der Landwirtschaft bzw. der weltweiten Produktion von nachwachsenden Rohstoffen und deren Verwendung in letzter Zeit einen enormen Schub erhalten. Da die verfügbaren transgenen Pflanzen bislang ein ziemlich enges Spektrum von Optionen bieten, stellt sich die Frage nach den zukünftigen und auch nach den möglicherweise bislang übersehenen Potenzialen gentechnischer Züchtungsansätze.

Hintergrund, Zielsetzung und Vorgehensweise

Sowohl Befürworter als auch Gegner eines Einsatzes von transgenem Saatgut in Entwicklungsländern gehen davon aus, dass die Gentechnologie unter den ökologischen, ökonomischen, sozialen und institutionellen Bedingungen von weniger entwickelten wie von Schwellenländern weitreichende Auswirkungen haben kann. Auf der einen Seite stehen große Erwartungen an einen Beitrag der Gentechnik zur Ernährungssicherung und zum wirtschaftlichen Anschluss an die Industrieländer, auf der anderen Seite gibt es große Befürchtungen bezüglich nachteiliger Auswirkungen auf kleinbäuerliche Wirtschaftsweisen und den traditionellen Umgang mit Saatgut. Durch das »Megathema« Bioenergie, das in den vergangenen Jahren die weltweite Debatte über Ziele, Wege und Prioritäten der zukünftigen Nutzung der natürlichen Ressourcen insgesamt intensiviert und verschärft hat, ist auch die Frage nach den Potenzialen der »Grünen Gentechnik« mit neuer Dynamik angestoßen worden. In der Perspektive der Befürworter gilt die Gentechnik sowohl als unverzichtbares Mittel für eine Steigerung der Flächenerträge im Ackerbau insgesamt als auch zur spezifischen Optimierung von »Energiepflanzen«. Kritiker der Agrogentechnik hingegen bezweifeln diese Einschätzungen und befürchten eine Potenzierung der von ihnen angenommenen negativen ökologischen, gesundheitlichen und vor allem sozioökonomischen Folgen.

Ziel des TAB-Projekts »Auswirkungen des Einsatzes transgenen Saatguts auf die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Strukturen in Entwicklungsländern«, angeregt durch den Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und beschlossen vom Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung, war es, die allgemeine Informations- und Debattenlage aufzuarbeiten (Kap. II) sowie möglichst konkret zu erfassen, wie sich der Einsatz transgenen Saatguts in den vergangenen zwölf Jahren tatsächlich entwickelt hat, welche Folgen identifizierbar sind und was daraus für die zukünftige Ausgestaltung der deutschen (bzw. auch europäischen) Entwicklungspolitik abgeleitet werden kann (Kap. V).

Inhaltlicher Schwerpunkt des Berichts sind vier Fallstudien (Kap. III) zu Ländern mit ausgedehntem (Brasilien, China) und solchen mit bislang begrenztem Einsatz (Chile, Costa Rica) von gentechnisch veränderten Pflanzen (GVP). Neben diesen vier Ländern wäre eine Reihe weiterer für eine vertiefte Behandlung infrage gekommen (z. B. Argentinien, Indien, Mexiko, Paraguay, die Philippinen, Südafrika oder Uruguay,) zu denen jedoch – wegen schlechter Datenlage, begrenzter Projektmittel oder fehlender Angebote – keine Gutachten in Auftrag gegeben werden konnten. Die Ergebnisse dieser Länderstudien werden mit Blick auf zentrale Frage- bzw. Zielstellungen vergleichend diskutiert (Kap. IV): zum Bereich Forschung und Entwicklung, zur Frage der bisherigen ökonomischen Resultate des Anbaus transgener Pflanzen, zu sonstigen sozioökonomischen Effekten und Fragen der Teilhabe sowie zur Erfassung, Bewertung und Regulierung von Risiken.

Transgene Pflanzen in globaler Perspektive: Aktivitäten und Diskurse

Der weltweite Anbau

Im Jahr 2007 wurden transgene Pflanzen in insgesamt 23 Ländern auf rund 114 Mio. ha angebaut, was ca. 5 % der weltweiten Anbaufläche entspricht. Diese Flächen konzentrieren sich sehr stark auf fünf Länder in Nord- und Südamerika, in denen allein 88 % der Anbauflächen liegen (USA: 57,7 Mio. ha; Argentinien: 19,1 Mio. ha; Brasilien 15,0 Mio. ha; Kanada: 7,0 Mio. ha; Paraguay: 2,6 Mio. ha), auf Indien (6,2 Mio. ha), China (3,8 Mio. ha) sowie Südafrika (1,5 Mio. ha). Auch nach zwölf Jahren Anbau repräsentieren lediglich zwei gentechnisch übertragene Eigenschaften, nämlich Herbizidresistenz (»HR«) und Bacillus-thurin­giensis-Insektenresistenz (»Bt«), jeweils allein oder kombiniert 99,9 % der angebauten GVP und das in nur vier Pflanzenarten (51,3 % Soja, 30,8 % Mais, 13,1 % Baumwolle, 4,8 % Raps). Ein kommerzieller Anbau findet nahezu ausschließlich in den sog. Schwellenländern statt und beschränkt sich ganz überwiegend auf zwei sogenannte Cash Crops: HR-Soja in Südamerika (Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay) sowie Bt-Baumwolle in Indien und China. Hinzu kommen HR- u./o. Bt-Maisflächen v. a. in Südafrika, in Argentinien und auf den Philippinen. Ein Anbau für die Ernährungssicherung oder für lokale Märkte spielt insgesamt kaum eine Rolle.

Die volkswirtschaftliche Bedeutung dieser als Futtermittel und zur Textilherstellung verwendeten und exportierten pflanzlichen Produkte ist teilweise groß. Baumwolle ist z. B. in China das wertmäßig wichtigste landwirtschaftliche Produkt überhaupt und wird zu ca. 70 % aus transgenen Sorten gewonnen. In Brasilien ist das zentrale landwirtschaftliche Produkt Soja, das einen Anteil von ca. 10 % am Gesamtexport des Landes hat und 2007 zu etwa zwei Dritteln mithilfe transgener Sorten produziert wurde.

Nutzenfragen: Eignung, Wirkungsebenen und Resultate

Der Begriff des Nutzens ist ähnlich vielschichtig wie der des Risikos. Im Bericht werden drei Bedeutungsebenen unterschieden:

  • der Beitrag transgenen Saatguts zur Erreichung übergeordneter Schutzgüter und Ziele (z. B. Ernährungssicherheit und -souveränität, volkswirtschaftliche Entwicklung, Umwelt- und Naturschutz);

  • der Nutzen mit Blick auf die betriebs- oder volkswirtschaftlichen Gewinnhöhe und ‑verteilung (zwischen Saatgutentwicklern, -anbietern und -nutzern);

  • die Eignung der Gentechnik in der Pflanzenzüchtung zur Erreichung herkömmlicher oder auch ganz neuer Zuchtziele.

Die erste Ebene – Auswirkungen auf Schutzgüter und Entwicklungsziele – bildet die höchste Aggregationsebene einer Gesamtbewertung des Einsatzes transgenen Saatguts und ist hochgradig wert- bzw. positionsabhängig. Entscheidend sind das zugrundegelegte Entwicklungsmodell, die Annahmen und Erklärungen zu den Ursachen von Armut und Hunger, ökologische Konzepte und Zielvorstellungen sowie die Auswahl der betrachteten Wirkungsdimensionen. Deshalb kommen hier die beteiligten Stakeholder zu völlig unterschiedlichen Ergebnissen.

Zwei Perspektiven stehen sich, vereinfacht gesagt, gegenüber: eine (welt)markt­wirtschaftliche und eine regional-ökologische. Erstere betrachtet GVP als ein innovatives Betriebsmittel, das der Landwirtschaft, durchaus auch der kleinbäuerlichen in Entwicklungs- und Schwellenländern, helfen kann, effizienter, d. h. kosten- und arbeitssparend, sowie ertragssichernd zu produzieren; letztere sieht Gentechnik bzw. GVP als eine unangepasste Technologie, welche die traditionellen lokalen, teils indigen tradierten Bewirtschaftungsweisen zerstört. Dazwischen finden sich offenere, »suchende« Haltungen und Herangehensweisen, welche die Potenziale gentechnischer Ansätze zur Erreichung pflanzenzüchterischer Zielstellungen oder die Leistungsfähigkeit transgener Sorten gegenüber konventionellen Sorten und gegebenenfalls alternativen Anbautechniken erkunden wollen, ohne in der Bewertung vorher bereits festgelegt zu sein.

Die zweite Betrachtungsebene bzw. Frage – nach der betriebs- oder volkswirtschaftlichen Gewinnhöhe und -verteilung aus Entwicklung und Anbau – stellt vordergründig die konkreteste dar und sollte eigentlich einer empirischen Erfassung und einer quantitativen Analyse zugänglich sein, zumindest nach über zehn Jahren kommerziellen Anbaus. Eine ausführlichere Diskussion des (erstaunlich begrenzten) Wissensstandes hierzu erfolgt im Zusammenhang der Auswertung der Fallstudien.

Auch die dritte Ebene – die Einschätzung der Eignung und Nutzung der Gentechnik in der Pflanzenzüchtung – erscheint als vordergründig innerwissenschaftliche Frage grundsätzlich durch eine nüchterne wissenschaftliche Analyse bearbeitbar. Weil es dabei aber insbesondere um eine Prognose möglicher zukünftiger Erfolge geht, öffnet sich hier ein weites Feld für interessengeleitete Spekulation sowie einen Expertenstreit verschiedener Disziplinen (Molekularbiologie, Pflanzenzucht, Agrarökonomie) und gesellschaftlicher Akteure (öffentlich finanzierte Pflanzen- bzw. Züchtungsforschung, »klassische« Pflanzenzucht- oder aber Biotechnologieunternehmen, Natur- und Umweltschutzverbände, Entwicklungsorganisationen).

Züchtungsziele und gentechnische Ansätze

Eine umfassende Potenzialanalyse der Nutzung der Gentechnik für entwicklungsländerspezifische Züchtungsziele konnte im Rahmen des Projekts nicht geleistet werden (hierfür müssten die pflanzenzüchterischen Herausforderungen und Ziele nach Ländern oder zumindest größeren Regionen differenziert und detailliert den bisherigen und absehbaren gentechnischen und nichtgentechnischen Ansätzen gegenübergestellt werden). Geboten wird hingegen ein kurzer Überblick über Züchtungsziele und gentechnische Ansätze.

Die Ertragsleistung von Pflanzen, sowohl einzelner Teile als auch der Gesamtpflanze, wird als komplexes Merkmal multifaktoriell bestimmt und ist einer gentechnischen Beeinflussung bislang nur wenig zugänglich. Eine Verbesserung der Widerstandskraft der Pflanzen gegen ertrags- oder qualitätsmindernde Einwirkungen, wie Krankheiten und Schädlinge oder Nährstoff- und Wassermangel, also die Erzeugung von Resistenzen bzw. Toleranzen zur Ertragssicherung, kann zum Teil durch einzelne oder wenige Merkmale vermittelt werden und ist der Gentechnik dadurch prinzipiell leichter zugänglich. Neben den bislang angebauten insekten- und herbizidresistenten Sorten werden v. a. virus- und pilzresistente Varianten seit vielen Jahren intensiv erforscht. Zugelassen und auf begrenzten Flächen angebaut wurden bislang einige virusresistente Sorten, u.  a. Paprika und Tomaten in China, Kürbis und Papaya in den USA. Gentechnisch nutzbare Resistenzen bzw. Toleranzen gegen Kälte, Trockenheit oder Versalzung werden ebenfalls seit Langem beforscht und sind im Zuge der aktuellen Debatte verstärkt in den Mittelpunkt gerückt, ohne dass hier aber Konkretes absehbar wäre. Als erstes konkretes Beispiel wurde im Herbst 2008 von BASF und Monsanto die fortgeschrittene Entwicklung einer trockentoleranten Maissorte berichtet.

Im Bereich der Qualitätseigenschaften von Pflanzen steht die gentechnische Veränderung zur Gewinnung neuer, industriell nutzbarer Inhaltsstoffe wie »Plant Made Industrials« oder »Plant Made Pharmaceuticals« im Mittelpunkt vieler FuE-Projekte, die konkrete Nutzung ist bislang jedoch wenig bedeutend. Dabei lassen sich kaum entwicklungsländerspezifische Aspekte erkennen, mit Ausnahme des sog. Biofortificationansatzes, d.  h. der (gentechnischen) Anreicherung von Grundnahrungsmitteln mit Vitaminen oder lebenswichtigen Mineralien. Entsprechende Projekte werden für die Zielgruppe armer Bevölkerungsschichten in Afrika und Asien verfolgt und seit einiger Zeit in großem Umfang durch die Bill- und Melinda-Gates-Stiftung gefördert; das besonders weit gediehene Beispiel des »Goldenen Reises« wird im Bericht vertieft diskutiert.

Risiken: Dimensionen und Debatten

Angesichts des Umfangs und der Vielfältigkeit der Risikothematik konzentriert sich der Bericht auf eine knappe Übersicht zu Risikodimensionen und ‑debatten und arbeitet heraus, welche Fragen für Entwicklungsländer besonders relevant sind oder werden könnten. Unterschieden werden gesundheitliche und ökologische sowie sozioökonomische Risiken.

Ob bzw. welche Effekte des Einsatzes transgener Sorten als Risiko oder Schaden angesehen werden, ist entscheidend vom angelegten Vergleichsmaßstab abhängig. Dieser wird u. a. geprägt durch den Status quo der landwirtschaftlichen Praxis sowie das jeweilige Leitbild der Landwirtschaft. Unterschiede zeigen sich bereits zwischen den vergleichsweise homogenen EU-Ländern und sind angesichts der Verschiedenartigkeit der Schwellen- und Entwicklungsländer noch stärker ausgeprägt.

Bei der Betrachtung, welche Risikoaspekte, Wirkungsebenen und -ketten für Entwicklungs- und Schwellenländer besonders relevant oder sogar spezifisch sind, können zwei Dimensionen unterschieden werden: Die Art und Höhe der Risiken wird stark von den geografisch-naturräumlichen Gegebenheiten geprägt, ihre Beherrschbarkeit von »entwicklungsbezogenen« und institutionellen Parametern. Bei den geografisch-naturräumlichen Parametern stellen sich Fragen des Einflusses auf die biologische Vielfalt in einigen Entwicklungs- und Schwellenländern viel stärker als z. B. in europäischen Ländern, insbesondere dann, wenn sie die als besonders wichtig und schützenswert betrachteten sog. Zentren der biologischen Vielfalt oder sonstige Ursprungsregionen landwirtschaftlicher Nutz­pflanzen beherbergen.

Bei den »entwicklungsbezogenen« Parametern bilden Fragen der Regulierung bzw. deren Etablierung und Umsetzung ein wichtiges Thema, wobei geradezu als Konsens in der Debatte gilt, dass in vielen bzw. den meisten Entwicklungs- und Schwellenländern nach wie vor ein großes institutionelles und kapazitatives Manko besteht. Aufseiten der Anwender können die Effekte der Verwendung transgenen Hochleistungssaatguts insbesondere durch den Ausbildungs- und Kenntnisstand sowie durch die Kapitalausstattung der Betriebe geprägt werden. Für die möglichen Umwelt- und teils auch die Gesundheitswirkungen entscheidend ist die Einhaltung der »Guten Fachlichen Praxis« z. B. bei der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln. Neue Sorten können auch zu einer großflächigen Veränderung der Landnutzung führen und dadurch ökologische Effekte hervorrufen. Das dominierende Thema der Risikodebatte zum Einsatz transgener Sorten in Entwicklungs- und Schwellenländern sind hier aber die verbundenen sozioökonomischen und teils auch soziokulturellen Fragen, z. B. nach den Auswirkungen auf traditionelle Anbauweisen und Saatgutmärkte.

Eine Systematisierung sozioökonomischer Risiken des Einsatzes transgenen Saatguts fällt besonders schwer, weil es sehr unterschiedliche Auffassungen gibt, welche Auswirkungen der Verbreitung und Nutzung von GVP überhaupt zuzuschreiben und ob diese als Risiken bzw. Schäden anzusehen sind. Während mögliche ökologische und gesundheitliche Folgen aus den neuen Eigenschaften der transgenen Sorten und der damit verbundenen Verwendung zumindest bis zu einem gewissen Grad auch prospektiv abgeleitet und untersucht werden können, ergeben sich sozioökonomische Konsequenzen zum größten Teil erst in der realen Vermarktungs-, Anbau- und Verwendungssituation. Die Datenlage hierzu ist allerdings selbst in den Industrieländern erstaunlich schwach.

In den Schwellen- und Entwicklungsländern spielt die Frage nach der Marktmacht und dem Marktverhalten der großen »gentechnischen« Saatgutanbieter eine große Rolle, zum Teil verbunden mit weitreichenden Befürchtungen bezüglich einer Zerstörung traditioneller Produktionsweisen einer multifunktionellen Landwirtschaft. Insgesamt können die komplexen und heterogenen sozioökonomischen Auswirkungen als das eigentliche Zentrum der Risikodebatten in den Schwellen- und Entwicklungsländer betrachtet werden, da mit ihnen häufig die Frage nach den grundsätzlichen Entwicklungsmodellen, -zielen und -wegen verbunden ist.

Besondere Rahmenbedingungen in Entwicklungsländern

Auch nach über 20 Jahren Forschung und zwölf Jahren Anbau gibt es bislang kaum entwicklungsländerspezifische transgene Sorten im eigentlichen Sinn. Umstritten ist, ob dieses vorrangig technologieimmanente Gründe hat, an den Interessen der Technologieinhaber liegt oder aber durch (zu) strenge Zulassungsauflagen verursacht wurde. Es gibt jedoch angepasste HR- und Bt-Sorten, meist als Resultat der Einkreuzung in regionale Sorten.

Die Zahl und Vielfalt der FuE-Projekte zu transgenen Pflanzen mit besonderem Nutzen für die Landwirtschaft in Entwicklungsländern war und ist – in den betreffenden Ländern, in den internationalen Agrarforschungszentren, zum Teil in Kooperation mit Einrichtungen in Industrieländern – insgesamt zwar durchaus groß, aber nach wie vor anscheinend meist in eher frühen Stadien (und schwer überschaubar). Weithin wird angenommen, dass weltweit bislang vergleichsweise wenig Mittel aufgewendet wurden, woraus geschlossen wird, dass das tatsächliche Potenzial transgener Pflanzen für Entwicklungsländer noch gar nicht richtig eruiert worden ist. Von Befürwortern einer stärkeren Nutzung von GVP wird zudem betont, dass regulativ-administrative Zulassungs- und Anbauauflagen in Verbindung mit nach wie vor mangelhaften wissenschaftlich-administrativen Kapazitäten größere Entwicklungserfolge verhindert hätten. Unbestritten ist, dass unabhängig von der Art und Umsetzung, die spezifische Regulierung transgener Pflanzen ihre Erforschung und Entwicklung teurer macht als die von nichttransgenen, konventionellen Pflanzen bzw. -sorten.

Mit Blick auf die Entwicklung und den Einsatz transgenen Saatguts in Entwicklungsländern spielen Fragen des geistigen Eigentums und der Etablierung und Durchsetzung von Schutz- und Lizenzansprüchen eine zentrale Rolle. Als Modell zur Überwindung des Problems der Lizenzfragen werden seit einigen Jahren zunehmend sog. Public-Private-Partnership-Projekte gesehen, bei denen die Technologieinhaber öffentlich finanzierten Forschungseinrichtungen ihre geschützten Gentechnikanwendungen oder Sorten für bestimmte Zwecke lizenzfrei zur Verfügung stellen. Ein solches Vorgehen bildet eine wichtige Grundlage des »Golden-Rice«-Projekts. Dieses erscheint als Beispiel für eine gezielte Nutzung der Pflanzengentechnik für ein übergeordnetes Entwicklungsziel (die Reduktion der Mangelernährung und daraus resultierender gesundheitlicher Schäden) mit durchaus realistischen Erfolgschancen, wenn es Teil einer umfassenderen Gesamtstrategie ist. Gleichzeitig belegt es aber den enormen Einfluss der großen gentechnologisch orientierten Saatgut- und Agrarchemikalienunternehmen, und es wirft die Frage auf, ob diese Art der Kooperation für die Entwicklungszusammenarbeit ein zukunftsweisendes und praktikables Modell ist – eine Frage, die im Rahmen der Gesamtschau und des Ausblicks auf mögliche Handlungsoptionen wieder aufgegriffen wird.

Internationale Regulierung

Die wichtigsten weltweiten Regulierungsbemühungen und ‑ebenen mit Bedeutung für die Nutzung transgenen Saatguts in Entwicklungs- und Schwellenländern betreffen den Umgang mit biologischer Vielfalt und pflanzengenetischen Ressourcen, den Welthandel (einschließlich der Durchsetzung geistiger Eigentumsrechte) sowie Ansätze zu einer Standardisierung von Risikoabschätzung und -bewertung.

Zur Biodiversitätskonvention ist festzuhalten, dass die durch die Rio-Konferenz 1992 angeregten Prozesse äußerst langwierig sind – so gibt es immer noch kein verbindliches Reglement für den Vorteilsausgleich bei der Nutzung der biologischen Vielfalt, sondern lediglich (laut Beschluss der jüngsten Vertragsstaatenkonferenz) den Auftrag, unter deutscher Federführung bis zur nächsten Vertragsstaatenkonferenz 2010 einen beschlussfähigen Text auszuarbeiten. Das deutlich fortgeschrittenere Biosafety- oder Cartagena-Protokoll ist im Jahr 2003 in Kraft getreten und regelt erstmals völkerrechtlich bindend den grenzüberschreitenden Transport, die Handhabung und den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen. Gegenwärtig sind 148 Staaten Vertragspartner des Protokolls. Wichtige GVP-Anbauländer wie Argentinien, Kanada und USA sind dem Cartagena-Protokoll bislang allerdings nicht beigetreten. Noch nicht abschließend geregelt ist bisher die Kennzeichnung von Agrarprodukten, die Anteile aus gentechnisch veränderten Organismen (GVO) enthalten können. Derzeit reicht eine Deklaration »[...] kann GVO enthalten« aus, wenn der mögliche betreffende GVO im Ausfuhrland zugelassen und als sicher bewertet wurde. Ein zentrales Thema des jüngsten Vertragsparteientreffens im Mai 2008 in Bonn war die Frage der Haftung und Wiedergutmachung bei »Schäden an der Biodiversität« durch GVO. Das Resultat waren noch nicht die dafür möglichen Regeln selbst, sondern die Entscheidung, dass diese verbindlich aufgestellt werden sollen.

Entsprechend dem Geist der Rio-Konferenz sollen die Industrieländer die Entwicklungsländer bei der Implementierung der Biodiversitätskonvention und ihrer Beschlüsse unterstützen. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung fördert den Aufbau von Kapazitäten zur Bewertung von Risiken der Gentechnik im Rahmen der deutschen Biosafety-Capacity-Building-Initiative, u. a. durch Unterstützung des afrikanischen Modellgesetzes zur Biosicherheit (»African Model Law«), das die Afrikanische Union im Jahr 2001 als Orientierungsrahmen und Ausgangspunkt für nationale Regelungen ihrer Mitgliedstaaten entwickelt hat.

Bereits vor der Rio-Konferenz gab es Bemühungen einer internationalen Regulierung des Zugangs zu den sogenannten pflanzengenetischen Ressourcen, die eine wichtige Quelle für die Züchtung insgesamt und damit auch für die Entwicklung von GVP darstellen. Auf der 22. FAO-Konferenz wurde 1983 das »International Undertaking on Plant Genetic Resources« verabschiedet, das festlegt, dass die pflanzengenetischen Ressourcen als gemeinsames Erbe der Menschheit von Einzel­ansprüchen freigehalten werden sollten. Nachdem die Biodiversitätskonvention die genetischen Ressourcen aber generell unter die Souveränität der Nationalstaaten stellte, musste ein langwieriger Prozess zur Harmonisierung des »Undertakings« und der Konvention angestoßen werden. Der im Jahr 2001 resultierende internationale Vertrag über pflanzengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft legt für die wichtigsten 35 Nahrungs- und 29 Futterpflanzen den Zugang zu pflanzlichem Zuchtmaterial fest und regelt gleichzeitig einen Vorteilsausgleich für die Herkunftsländer im Sinn der Biodiversitätskonvention.

Wirtschaftsrechtliche Aspekte des Handels mit GVO werden in den Abkommen der Welthandelsorganisation WTO geregelt. Für den Bereich der Grünen Gentechnik sind mehrere WTO-Handelsabkommen relevant, insbesondere aber das sog. SPS- (Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures) und das TRIPS-Abkommen (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights). Letzteres verpflichtet die Mitgliedstaaten der WTO, Rechtssysteme für geistiges Eigentum zu etablieren, wobei für transgene Sorten eine »Patentbewehrung« möglich bzw. vorgesehen ist, was bei konventionellen Sorten nicht der Fall gewesen war. Ob Schutzsysteme für geistiges Eigentum wirklich vorrangig innovationsfördernd und wohlstandsmehrend für eine Volks­wirtschaft insgesamt sind, kann fundiert nur landesspezifisch, differenziert nach Art des Schutzsystems und betroffenem Schutzobjekt (Technologie, Verfahren, Produkt) beantwortet werden.

Neben diesen aus übergeordneten Politikzielen (Erhalt der biologischen Vielfalt, Ernährungssicherung, freier Welthandel, Schutz des geistigen Eigentums) abgeleiteten weltweiten Regulierungsbemühungen gibt es Ansätze zu einer internatio­nalen Angleichung der Risikoabschätzung und -bewertung für transgenes Saatgut bzw. GVP. Da das Cartagena-Protokoll zu einer gesundheitlichen Risikoabschätzung keinerlei Vorgaben macht, beschäftigt sich damit eine Arbeitsgruppe der für internationale Aspekte der Lebensmittelsicherheit zuständigen Codex-Alimentarius-Kommission von FAO und WHO. Dabei werden nicht nur grundlegende Prinzipien formuliert, sondern detaillierte Richtlinien für die (gesundheitliche) Sicherheitsbewertung transgener Lebensmittel erarbeitet. Bereits seit Mitte der 1990er Jahre arbeitet außerdem die OECD zu Fragen der Risikobewertung und Regulierung, unter dem speziellen Blickwinkel einer Harmonisierung zur Ermöglichung des Welthandels.

Diese (und andere) Anleitungen zur Durchführung von Sicherheitsbewertungen bieten letztlich jedoch nur einen Rahmen. Für die Resultate der Risikoabschätzung und -bewertung an sich ist es entscheidend, wie die zuständigen Institutionen verankert, ausgerichtet und bezüglich ihrer Kapazitäten und Kompetenzen ausgestattet sind. Dabei ist eine zentrale Frage, inwieweit die Prozeduren und Standards der Industrieländer auf die Entwicklungs- und Schwellenländer übertragen werden können, müssen oder dürfen. Dies ist deshalb so relevant, weil zum einen die wissenschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Kapazitäten zur Bewertung der biologischen Sicherheit zumindest in den meisten Entwicklungsländern nach wie vor als sehr defizitär gelten und weil zum anderen in vielen Entwicklungs- und Schwellenländern die sozioökonomischen Fragen eine größere Rolle spielen, weshalb ihnen auch im Rahmen der Risikobewertung ein anderer Stellenwert eingeräumt werden könnte bzw. müsste.

Neben den internationalen Regelungen bzw. Aktivitäten existieren unilaterale Anforderungen, die für die Nutzung transgener Pflanzen in Entwicklungs- und Schwellenländern von Bedeutung sind. Als besonders wichtig gelten dabei die Auswirkungen der EU-Gentechnikregulierung sowie die wachsenden Anforderungen der weltweit agierenden Lebensmittelindustrie bezüglich Qualitätsstandards und Herkunftsdokumentation. Für viele (Entwicklungs-)Länder stellt sich die Frage, ob ein Anbau transgener Sorten die Exportmöglichkeiten nach Europa mindert oder gar zunichte macht. Die Etablierung effizienter Herkunfts- und Rückverfolgbarkeitssysteme (sog. »identity preservation«) für landwirtschaftliche Produkte gilt als äußerst aufwendig und für wenig entwickelte Länder kaum leistbar.

Die Fallstudien

Bei den vier Beispielländern, Brasilien, Chile, China und Costa Rica, handelt es sich um relativ weitentwickelte Länder. Der Schwerpunkt auf Lateinamerika weist insofern Vorzüge auf, als dort nach Nordamerika die mit Abstand größten Flächen mit GVP zu finden sind und für Brasilien der weltweit größte Zuwachs bei der landwirtschaftlichen Nutzung überhaupt angenommen wird. Gleichzeitig gibt es eine starke zivilgesellschaftliche (Oppositions-)Bewegung in ganz Lateinamerika, sodass auch die gesellschaftliche Auseinandersetzung über den Anbau transgener Pflanzen besonders intensiv geführt wird. Mit China wurde das Schwellenland mit der weltweit größten ökonomischen Bedeutung behandelt, das sehr stark auf eine Entwicklung seiner wissenschaftlichen Kapazitäten setzt, darunter explizit auch die der Bio- und Gentechnologie.

China

China, das bevölkerungsreichste Land der Erde mit enormen wirtschaftlichen und technologischen Kapazitäten, setzt seit vielen Jahren auf die Entwicklung und Nutzung von GVP. Angebaut wird in sehr großem Maßstab transgene insektenresistente Baumwolle, das derzeit wichtigste Cash Crop Chinas, mit einem transgenen Anteil von etwa 70 %. Andere Pflanzenarten spielen im Vergleich dazu eine sehr untergeordnete Rolle. Nachdem die Bt-Baumwollsorten ursprünglich von Monsanto stammten, dominieren mittlerweile von der Chinesischen Akademie der Landwirtschaftlichen Wissenschaften entwickelte, preislich günstigere Bt-Sorten den Markt. Entsprechend der Struktur der chinesischen Landwirtschaft sind die Anwender praktisch ausschließlich Kleinbauern, die Baumwolle typischerweise auf Feldgrößen unter 1 ha anbauen (weshalb es bislang nicht für nötig befunden wurde, Refugienflächen zur Verhinderung einer Resistenzentstehung des Baumwollkapselwurms explizit vorzuschreiben). In den Jahren 1999 bis 2001 konnten laut Stichproben in verschiedenen Provinzen durch den Einsatz der Bt-Sorten Insektizide in großem Umfang eingespart werden, gleichzeitig stiegen die Erträge, sodass insgesamt deutliche Gewinnsteigerungen für die untersuchten Farmen ermittelt wurden. In den Folgejahren reduzierten sich diese Effekte aufgrund einer Sekundärschädlingsproblematik, deren Ursache umstritten ist.

Bezüglich der Zulassung transgener Lebensmittelpflanzen ist eine deutliche Zurückhaltung festzustellen. Ein Anbau der eigentlich zugelassenen reifeverzögerten und/oder  virusresistenten Tomaten, Paprika und Chili findet anscheinend kaum statt, am umfänglichsten wohl von virusresistenter Papaya. Bei Reis, der zentralen Nahrungsmittelpflanze Asiens, verweist die chinesische Zulassungsbehörde explizit auf das Vorsorgeprinzip und hat bislang eine Kommerzialisierung transgener Sorten abgelehnt. Die Fallstudie macht deutlich, dass die chinesische Regierung eine umfassende Gentechnikregulierung implementiert hat, die u. a. bereits seit 2002 eine den EU-Vorschriften ähnliche, prozessbasierte Kennzeichnungspflicht von Lebensmitteln mit Inhaltsstoffen aus transgenen Pflanzen vorsieht. Denn es gibt trotz der restriktiven Zulassungspolitik für den Anbau einen Lebensmittelsektor, in dem transgene Produkte eine große Rolle spielen: der Sojamarkt. Obwohl der Nordosten des Landes bis heute ein traditionelles Sojabohnenanbaugebiet ist, ist China der mit Abstand größte Sojaimporteur weltweit. Die Sojaimporte gehen in erster Linie in die Sojaölproduktion, haben aber dennoch zu einem massiven Preisverfall für chinesische Soja geführt, die vorrangig für die Tofuproduktion verwendet wird.

Über die innergesellschaftlichen Debatten kann auch die Fallstudie kein detailliertes Bild liefern – angesichts der Größe des Landes sowie der nach wie vor beschränkten Informationsfreiheit konnte dies auch nicht erwartet werden. Aber es werden Facetten einer durchaus heterogenen Situation erkennbar: Während die Zulassungssituation von GVP für die Normalbevölkerung im Einzelnen nur wenig transparent sein dürfte, gibt es zunehmend öffentliche Diskussionen in den Medien zu speziellen Fragen, so zu den Folgen der Sojaimporte oder zum unerlaubten Anbau von transgenem Reis. Insgesamt scheint die Bevölkerung (sehr) technologieoffen zu sein, allerdings mit einem geringen Kenntnisstand über die tatsächliche Diffusion transgener Nahrungsmittel. Unter den urbanen, wohlhabenderen Bevölkerungsteilen wächst außerdem eine skeptischere Verbrauchergruppe heran. In diesem Umfeld beginnen auch gentechnikkritische NGOs Einfluss auszuüben.

Für die Zukunft können weitere Zulassungen von GVP erwartet werden, insbesondere von landeseigen entwickelten Sorten, orientiert an den Anforderungen der chinesischen Landwirtschaft mit ihrer kleinbäuerlichen Struktur. In die volkswirtschaftlichen Strategieüberlegungen der chinesischen Führung scheinen dabei auch explizit die Rücksichtnahme auf die öffentliche Meinung, eine Berücksichtigung der gentechnikskeptischen Exportmärkte (nicht nur europäischer Länder, sondern auch von Japan, Südkorea und Hongkong) sowie die Beachtung der am Vorsorgeprinzip orientierten Biosicherheitsregulierung einzugehen.

Mit Blick auf die übergeordneten Debatten zu GVP und Entwicklungsländern prägen daher insgesamt folgende Punkte die Situation in China:

  • Das Land verfügt über umfassende eigene wissenschaftliche Kapazitäten, wodurch eine frühzeitige Entwicklung eigener transgener (Bt-Baumwoll-)Sorten möglich wurde. Hieraus resultierte eine geringere Abhängigkeit von transnatio­nalen Unternehmen, ohne dass diese ganz aus dem Markt verdrängt worden wären.

  • Die Landwirtschaft weist eine weitgehend homogene, kleinbäuerliche Betriebsstruktur auf. Hierdurch konnten z. B. mögliche ökologische, aber auch sozioökonomische Folgen großer Monokulturen vermieden werden.

  • Seit Langem existiert eine elaborierte Biosicherheitsgesetzgebung mit starker Betonung des Vorsorgeprinzips, einschließlich Vorschriften für eine prozessbasierte Kennzeichnung transgener Lebensmittel.

  • Zumindest bislang ist eine deutliche Zurückhaltung bei der Zulassung transgener Nahrungsmittelpflanzen für den Anbau (z.  B. Reis) zu erkennen, begründet mit Blick auf Exportmärkte sowie vermutlich wegen unklarer Akzeptanz trotz einer tendenziell technologiefreundlichen Bevölkerung.

Brasilien

Brasilien hat zwar eine deutlich geringere Einwohnerzahl als China, jedoch ist die Landesfläche ähnlich groß, und die landwirtschaftliche Kapazität gilt als die mit Abstand größte weltweit, die noch lange nicht ausgereizt ist. Beim Einsatz transgenen Saatguts zeigt sich eine völlig andere Situation als in China. Die wichtigsten Ergebnisse sind hier:

  • Das Land verfügt ebenfalls über umfassende eigene wissenschaftliche Kapazitäten, dennoch ist bislang keine Entwicklung eigener transgener Sorten gelungen. Zwar finden sich einige Forschungsaktivitäten auch an lokal bedeutenden Pflanzenarten (Zuckerrohr, Bohnen, Kartoffeln, Papaya), aber bei den Freisetzungsanträgen dominieren deutlich multinationale Unternehmen, die sich auf die Cash Crops Mais, Baumwolle und Soja konzentrieren.

  • Der Anbau beschränkt sich zum größten Teil auf HR-Soja, hinzu kommt seit 2007 Bt-Baumwolle. Bt- und HR-Maissorten sind prinzipiell zugelassen, ihr Anbau wird in der Saison 2008/2009 erwartet.

  • Die Geschichte der Diffusion von HR-Soja (und ähnlich von Bt-Baumwolle) weist eine spezifische Eigentümlichkeit auf: Jahrelang wurde transgenes Sojasaatgut von Monsanto, das aus Argentinien stammte, in größerem Umfang illegal angebaut. Dieser Anbau wurde in einem hochkontroversen jahrelangen Prozess legalisiert, womit die brasilianische Regierung den Status des Landes als gentechnikfreier Großproduzent (insbesondere für Soja für den europäischen Markt) aufgab. Allerdings gibt es nach wie vor eine regionale Differenzierung der Verwendung von HR-Soja, mit einem Schwerpunkt im südlichen Bundesland Rio Grande do Sul.

  • Bei den Verwendern überwiegen die größeren Betriebe, aber auch mittlere und kleine Landwirte bauen HR-Soja an, insbesondere als Mitglieder von Kooperativen, die das Saatgut häufig zentral stellen.

  • Es gibt eine intensiv geführte gesellschaftliche Kontroverse über die ökologischen und ökonomischen Konsequenzen der Verwendung transgenen Saatguts, mit einer starken Antigentechnikbewegung auf der einen und einer starken Biotechnologielobby auf der anderen Seite.

Zu den sozioökonomischen Effekten gibt es bislang praktisch keine belastbaren Zahlen. HR-Pflanzen können Betriebskosten für die Unkrautbekämpfung fraglos reduzieren, allerdings ist die Höhe dieses Effekts sowie einer möglichen Gewinnsteigerung von der Betriebsart, den Saatgutpreisen und der Preisentwicklung des Produkts, z. B. Soja, abhängig. Eine zu starke Konzentration auf eine temporär besonders lukrative Anbaufrucht macht gerade kleine Betriebe besonders störanfällig (grundsätzlich natürlich unabhängig von der Art des Saatguts) für Nachfrageeinbrüche. Volkswirtschaftlich ist die Frage relevant, ob Brasilien im Rahmen einer Doppelstrategie noch für längere Zeit in größerem Umfang Soja und Mais zertifiziert gentechnikfrei produzieren und exportieren will.

Die Biosicherheitsgesetzgebung des Landes erscheint umfassend, ihre Anwendung (z. B. der Kennzeichnungsvorschriften) wird aber kontrovers beurteilt bzw. zum Teil stark kritisiert. Charakteristisch für die Entwicklung der Regulierung war und ist die stufenweise Legalisierung von GVO-Anbau und -Import durch Präsidialdekrete mit nachfolgender parlamentarischer Billigung.

Für die Zukunft wird erwartet, dass die Zahl der transgenen Sorten und die Größe der Produktionsflächen deutlich steigen werden. Insbesondere die Sojaflächen sollen u. a. für die Biodieselproduktion noch einmal enorm ausgedehnt werden. Auch im Zuge der Ausweitung des Zuckerrohranbaus (als Bioenergieträger) dürften transgene Sorten eingesetzt werden, sobald sie verfügbar und zugelassen sind. Der konventionelle Produktionssektor wird nach Ansicht Vieler auf Dauer ein Nischen- bzw. Spezialmarkt werden.

Von vielen Seiten werden Bedenken geäußert bezüglich der Monopolstellung der internationalen Biotechnologieunternehmen sowie Befürchtungen, dass einige landwirtschaftliche Sektoren, insbesondere der ökologische Landbau, Nachteile erleiden werden, wenn es keine Regulierungsvorgaben gibt, die eine echte Koexistenz gewährleisten können.

Costa Rica

Das nicht nur im Vergleich zu Brasilien und China kleine mittelamerikanische Land, das für lateinamerikanische Verhältnisse durch eine relativ umfassende demokratische Entwicklung und soziale Stabilität geprägt ist, steht für den Einsatz transgenen Saatguts und dessen Auswirkungen unter ganz anderen Bedingungen. Besonders markant erscheinen hier:

  • Ein Anbau zur Verwendung im Land findet nicht statt, sondern ausschließlich zur Saatgutproduktion für die Weltmärkte. Dies geschah insbesondere in Zeiten der Markteinführung von transgenen Soja-, Mais- und Baumwollsorten, zum Teil auch in den vorhergehenden Erprobungsphasen.

  • Die Saatgutvermehrung hatte dadurch, obwohl sie die meiste Zeit auf relativ kleinen Flächen stattfand, zumindest zeitweise eine recht große Bedeutung, insbesondere für US-amerikanische Saatgutunternehmen.

  • Der Erprobungs- und Vermehrungsanbau geschah über längere Jahre de facto im Verborgenen, ohne dass die Öffentlichkeit aktiv informiert worden wäre und ohne dass die jeweiligen Freisetzungen kompetent und gründlich geprüft und kontrolliert worden wären. Mittlerweile ist das Problembewusstsein größer geworden, eine spezifische Biosicherheitsgesetzgebung befindet sich im parlamentarischen Verfahren.

  • In den letzten Jahren hat sich im Kontext einer heftigen gesellschaftlichen Auseinandersetzung über eine weitere Marktliberalisierung und -öffnung des Landes ein zunehmendes kritisches zivilgesellschaftliches Engagement zur Frage des GVP-Anbaus entwickelt.

Durch diese spezielle Konstellation erscheint Costa Rica in mehrerer Hinsicht ein recht prägnantes Beispiel für viele von NGOs aus der Entwicklungszusammenarbeit geäußerte Bedenken gegen den Einsatz transgenen Saatguts in Entwicklungsländern: Der sozioökonomische Effekt für das Land scheint marginal gewesen zu sein, weil die eigentliche Wertschöpfung außer Landes erfolgte und in Costa Rica lediglich einige wenige unqualifizierte Arbeitsplätze entstanden. Das Geschäftsgebaren der internationalen Saatzuchtunternehmen war zumindest in einigen Fällen fragwürdig, wenn z.  B. in den »Herkunftsländern« (der GVP-Ent­wicklung) noch nicht zugelassene Linien in Costa Rica im Freiland getestet oder vermehrt werden durften, ohne dass eine umfassende und landesspezifische Risikobewertung und kompetente Überwachung durch die Regulierungsbehörden durchgeführt wurde.

Schwer zu beurteilen ist die Qualität der costaricanischen Erforschung und Entwicklung transgener Sorten, nicht nur bezüglich der erreichten Stadien, sondern insbesondere hinsichtlich der Angepasstheit und Zukunftspotenziale der Zielstellungen. Insgesamt zeigt sich die Notwendigkeit einer umfassenden Stärkung der landesinternen Kapazitäten bei Forschung, Entwicklung und Risikobewertung transgener Pflanzen. Das UNEP-GEF-Verfahren hat diverse Mängel deutlich gemacht, erkennbar ist aber nicht nur bei den gentechnikkritischen NGOs, sondern auch bei Teilen der zuständigen Behörden ein Bemühen um Verbesserung insbesondere von Kontrolle und Überwachung. Dennoch erscheint das Informationsverhalten der zuständigen Stellen unzureichend und die Teilhabe zivilgesellschaftlicher Gruppen zumindest aus deren Sicht unbefriedigend.

Chile

Auch in Chile ist ein Anbau zur Kommerzialisierung transgener Produkte im Land selbst nach wie vor nicht zulässig, sondern ausschließlich für die Saatguterprobung, -vermehrung und den anschließenden Export. Allerdings handelt es sich hierbei mittlerweile um ein auch volkswirtschaftlich durchaus relevantes Geschäftsfeld der überaus leistungsstarken chilenischen Landwirtschaft, dessen Umfang besonders stark seit 2005/2006 zunimmt. So erfolgte in der Anbauperiode 2007/2008 eine transgene Saatgutvermehrung auf über 25.000 ha, darunter zu über 80  % Mais. Überhaupt ist Mais die mit Abstand wichtigste konventionelle wie transgene Vermehrungskultur (ca. 50 % der Saatgutexporte 2007, die wiederum etwa 7,5 % des Gesamtwerts pflanzlicher Exportprodukte repräsentierten). Neben Saatgutproduktion und -export ist auch der Import mehrerer in den USA oder Europa zugelassener transgener Mais- und Sojasorten als Futtermittel erlaubt, die vor allem in der wachsenden Geflügel-, Schweine- und Lachszucht verwendet werden.

Unter den Saatguterzeugern in Chile finden sich u.  a. Monsanto, DuPont/Pioneer und Syngenta, die vorrangig Mais, Sonnenblumen und Sojabohnen vermehren. Bei den zur Vermehrung angebauten GVP handelt es sich v. a. um HR- und Bt-Sorten. Ähnlich wie in Costa Rica findet eine Saatgutvermehrung auch als Dienstleistung für ausländische Firmen oder Forschungsinstitute während der Entwicklungs- und Erprobungsphase statt. Unter den transgenen Eigenschaften finden sich einige Beispiele für weitere biotische und abiotische Resistenzen bzw. Toleranzen sowie für sogenannte »plant made pharmaceuticals«.

Die landeseigene Forschung an transgenem Saatgut erscheint durchaus vielfältig, allerdings mit sehr begrenzten personellen und finanziellen Ressourcen ausgestattet, zum überwiegenden Teil auf Universitäten beschränkt und in nach wie vor frühen Stadien. Geforscht wird zu einem großen Teil an landesspezifischen Problemstellungen bei für Chile wichtigen Kulturpflanzen, darunter Trockenheits-, Salz- und Kältetoleranz, Krankheits- und Schädlingsresistenz sowie Verlängerung der Haltbarkeit von Früchten für den langen Transport auf dem Seeweg in die Absatzländer.

Ein umfassendes Gentechnikgesetz gibt es nach wie vor nicht, jedoch eine Reihe einschlägiger Dekrete und Verordnungen. Eine Kennzeichnungspflicht transgener Lebensmittelbestandteile gilt nur, wenn diese als substanziell andersartig eingeschätzt würden, was bisher weltweit auf keine zugelassene transgene Lebensmittelpflanze zutrifft. Größere Kapazitäten für eine eigenständige Risikobewertung wurden bislang nicht etabliert. Im parlamentarischen Verfahren befinden sich verschiedene Gesetzentwürfe zur Biotechnologie und zur Biosicherheit. Erwartet wird, dass ein zukünftiges Rahmengesetz zur biologischen Sicherheit unter der jetzigen Regierung nicht allzu restriktiv ausfallen dürfte. Bemängelt werden von gentechnikkritischen NGOs grundsätzlich die schwach entwickelte Gesetzgebung, zu geringe Kontrollkapazitäten sowie eine ungenügende Informationsbereitschaft gegenüber der Bevölkerung. Es ist anzunehmen, dass die Kontrolle der Sicherheitsauflagen bei der GVP-Vermehrung fundierter erfolgt als in Costa Rica. Hierfür sprechen die größere ökonomische Bedeutung des Geschäftsfeldes Saatgutvermehrung sowie der hohe Organisationsgrad der Vereinigung der chilenischen Saatgutanbauer.

Verglichen mit Brasilien und Costa Rica erscheint die gesellschaftliche Debatte zwar in ihrer Grundstruktur nicht weniger kontrovers, aber nicht so prominent bzw. vernehmlich. Gegen einen Anbau transgener Sorten sind die ökologisch anbauenden Landwirte und zum überwiegenden Teil die Vertreter von Kleinbauern und indigenen Gruppen. Die konventionellen Landwirtschaftsverbände sind hin- und hergerissen zwischen der Befürwortung einer Zulassung aus Effizienzgründen und der Befürchtung, bei einer weiter gehenden Öffnung gegenüber dem Anbau transgener Pflanzen möglicherweise Nachteile beim Export landwirtschaftlicher Produkte erleiden zu müssen.

Diskussion der Fallstudienergebnisse: Der mögliche Beitrag transgenen Saatguts zu einer nachhaltigen Entwicklung

Forschung und Entwicklung: Kapazitäts- und Zugangsprobleme

Eine erfolgreiche nationale Eigenentwicklung transgener Sorten ist nur bei erheblicher wirtschaftlicher Potenz und umfassenden Forschungskapazitäten realistisch – unter den Beispielländern ist dies nur in China der Fall. Hinzu kommen hier als begünstigender Faktor die besonders großen Steuerungsmöglichkeiten des autoritären Staates. In den anderen Ländern werden Forschung und Entwicklung zum Teil stark von internationalen Firmen dominiert (Brasilien) oder der Umfang der Aktivitäten und Kapazitäten erscheint begrenzt (Costa Rica und Chile). Wichtige Hemmnisse und Schranken sind die Patentierung vieler Verfahren und Produkte (dazu noch in der Hand weniger großer Unternehmen) sowie die zum Teil unklare Regulierungslage, welche die Erfolgsaussichten eines FuE-Engagements schwer kalkulierbar machen.

Insbesondere in kleinen oder armen Ländern sind die wissenschaftlichen und infrastrukturellen Kapazitäten für eine eigenständige landwirtschaftliche Forschung im Allgemeinen und zu gentechnologischer Entwicklung im Speziellen unzureichend. Daher muss in den betreffenden Ländern geklärt werden, welche Art der Kooperation (mit privaten Firmen, internationalen Institutionen/Organi­sationen, öffentlicher FuE in Industrieländern) bei der Suche nach bestmöglichen Lösungen für landesspezifische Problemstellungen besonders erfolgversprechend und wünschenswert ist. Eine Beteiligung von Kleinbauernvertretern und anderen sozialen Gruppen bei der Formulierung von Forschungsbedarf und der Suche nach neuen (technologischen) landwirtschaftlichen Strategien ist bislang meist gering entwickelt.

Grundsätzlich fehlt in den meisten Ländern ein klares und praktikables Konzept, eine wissenschaftliche, gesellschaftliche und politische Verständigung über die Ziele, Strategien und Wege einer nachhaltigen Landwirtschaft in Gang zu bringen – dies trifft allerdings auch auf die Industrieländer zu.

Bisherige ökonomische Resultate: SChwache Datenlage

Eine abschließende Bewertung der betriebs- und volkswirtschaftlichen Höhe und Verteilung der Gewinne, die durch den Anbau transgener Pflanzen in Entwicklungs- und Schwellenländern erzielt worden sind, ist aufgrund unzureichender Daten derzeit nicht möglich. Studien, die beanspruchen, dies leisten zu können, sind wissenschaftlich nicht untermauert und basieren auf nichtbelastbaren Hochrechnungen. Auch die Fallstudien zu China und Brasilien konnten hier keine Abhilfe schaffen: Die bisher publizierten Untersuchungen zu den ökonomischen Ergebnissen des Bt-Baumwollanbaus in China basieren auf Daten aus wenigen Jahren von wenigen Hundert ha (bei einer Gesamtanbaufläche von 5,5 Mio. ha) und zeigen enorme Schwankungen; und zu Brasilien existieren überhaupt keine Veröffentlichungen zu Anbauergebnissen, sondern lediglich Schätzungen. Unumstritten ist, dass insbesondere in China und Indien, aber auch auf den Philippinen und in Südafrika die transgenen Sorten überwiegend von kleinen und mittleren Betrieben angebaut werden. Diese Beobachtung lässt aber keine Schlüsse auf Anbauergebnisse oder über Gewinnhöhe und ‑verteilung zu.

Seriöse wissenschaftliche Übersichtsstudien verweisen auf das grundsätzliche Problem, dass der tatsächliche bzw. mögliche Nutzen und Gewinn aus der Verwendung transgenen Saatguts in vielfacher Weise durch regionale und betriebliche Faktoren beeinflusst wird, u. a. durch die vorhandene bzw. vorher verwendete Anbautechnik, die Schädlingsintensität, den stark schwankenden Saatgutpreis, die Konkurrenzsorten u. v.  m. Es ist zwar möglich, durch Einzelfallbetrachtungen unter umfassender Berücksichtigung der spezifischen Bedingungen sowie im Vergleich mit sorten- und anbautechnischen Alternativen quantitativ zu ermitteln, wie sich der Anbau einer bestimmten (transgenen) Pflanzensorte unter bestimmten Bedingungen in einem definierten Zeitraum entwickelt hat und welche ökonomischen (und ökologischen) Implikationen dabei aufgetreten sind. Der Einfluss einzelner Faktoren, z. B. des gentechnisch übertragenen Merkmals, auf die einzelnen Effekte und den Gesamtertrag wird aber in den meisten Fällen nicht exakt zu bestimmen sein. Deshalb ist nicht zu erwarten, dass methodisch verbesserte ökonomische Untersuchungen die fundamentalen Kontroversen über die Potenziale der Grünen Gentechnik substanziell entschärfen können.

Sozioökonomische Aspekte und Fragen der Teilhabe

Weitere sozioökonomische Folgen einer verbreiteten Nutzung transgener Sorten sind auf zwei Ebenen zu beobachten: dem Saatgutmarkt (einschließlich der Ausgestaltung der Schutzsysteme für geistiges Eigentum) sowie den agrarstrukturellen Gegebenheiten wie Betriebsgrößen und Eigentumsverhältnissen. Angesichts der teils monopolartigen Machtstellung der großen Biotechsaatgutunternehmen im Bereich transgener Sorten, die zum Teil auf wenig entwickelte, dezentrale Saatgutmärkte trifft, ergeben sich drängende Fragen zu den Möglichkeiten einer Steuerung der weiteren Entwicklung.

Kritiker der Verbreitung der HR-Soja in Brasilien gehen beispielsweise davon aus, dass ein möglicher ökonomischer Vorteil nicht den landwirtschaftlichen Familienbetrieben und traditionellen Erzeugergemeinschaften zugute komme. Diese seien vielmehr im Zuge der immer stärkeren Weltmarktorientierung der brasilianischen Landwirtschaft, die von der Verbreitung der HR-Soja weiter befeuert werde, zunehmend der Gefahr der Marginalisierung ausgesetzt. Nutznießer in der Landwirtschaft seien Großbauern und Genossenschaften, eindeutige Verlierer seien die Anbieter explizit gentechnikfreier Ware, darunter die ökologisch anbauenden Landwirte, deren Markt durch das Risiko der Kontamination mit transgener Soja gefährdet werde. Darüber hinaus ist im brasilianischen Sojaanbau ein negativer Einfluss durch die Dominanz der HR-Soja von Monsanto auf die Zahl der kleinen und mittleren Saatgutproduzenten und deren Sortenangebot erkennbar.

Fragen der gesellschaftlichen Teilhabe stellen sich in praktisch allen Teilbereichen der Entwicklung und Nutzung transgenen Saatguts: bei der Frage nach der Zielsetzung und der Ausgestaltung der FuE-Agenda der Länder, der Suche und Einigung über ein Nachhaltigkeitskonzept, der Verteilung der ökonomischen Vorteile und auch bei der Frage nach dem Umgang mit möglichen Risiken. Insbesondere die Fallstudien zu Brasilien und Costa Rica machen deutlich, dass die heftigen Kontroversen in diesen Ländern ganz zentral um die Themen Teilhabe und Sozialverträglichkeit kreisen und nicht vorrangig um »technisch-naturwissen­schaftliche« Fragen von »biologischer Sicherheit«. Doch nicht nur im Bereich der Forschung, sondern auch bei der Risikoregulierung stellt eine Beteiligung von Interessengruppen außerhalb von Industrie und Wissenschaft nach wie vor eher ein Desiderat dar, das aber auch in der EU nach wie vor stark umstritten ist.

Risiken – Bewertung und Regulierung

Eine Bewertung der möglichen Risiken ebenso wie von tatsächlich beobachteten negativen Effekten der Nutzung transgener Sorten ist entscheidend abhängig vom gewählten Vergleichsmaßstab sowie den betrachteten Wirkungsebenen. Deshalb erscheinen sowohl eine unrelativierte (also ohne Vergleich mit der bisherigen bzw. sonstigen landwirtschaftlichen Praxis) als auch eine zu stark fokussierte Risikoanalyse (auf naturwissenschaftlich oder agrarökonomisch unzweifelhaft bewiesene Effekte) unangemessen.

Bei einer Betrachtung von Bt-Sorten als eine mögliche Option des Pflanzenschutzes – aber nicht als unbegrenzt nutzbare Lösung der Schädlingsproblematik –, die seriös gegen andere Optionen abgewogen werden muss, relativieren sich viele der in der Debatte angeführten besonderen Risiken (Wirkung auf Nichtzielorganismen, sonstige Ökotoxizität, Resistenzproblematik). Gleichzeitig ist zu fordern, dass als Vergleichsmaßstab für Bt-Sorten nicht nur die konventionelle Praxis, sondern andere innovative, wissensbasierte Optionen, z. 0pt'> B. aus dem Bereich des integrierten Pflanzenschutzes und des ökologischen Landbaus, herangezogen werden sollten.

Eine Risikobewertung von HR-Sorten erscheint noch komplexer, weil von ihrem Einsatz vielfältige und indirekte Effekte auf die Anbautechnik (Reduzierung der Bodenbearbeitung, Treibstoffeinsparung) und die Landnutzung (Fruchtfolgen, Flächenausdehnung) ausgehen. Diese müssten im Rahmen einer umfassenden Risikoabschätzung und -bewertung zusätzlich zu den »unmittelbaren« Wirkungen der verwendeten und der eingesparten Herbizide auf Mensch und Umwelt betrachtet und gegen diese abgewogen werden. Für eine Bewertung auf überbetrieblicher Ebene wäre dann eine Gewichtung nötig, welche Schutzgüter (z. B. Gesundheit, Bodenfruchtbarkeit, biologische Vielfalt, CO2-Ausstoß, ländliche Entwicklung, Ressourcenverteilung) Priorität haben (was wiederum nur aus den Entwicklungszielen einer Region oder eines Landes abgeleitet werden kann) und welchen Beitrag gentechnisch veränderte Sorten im Vergleich zu alternativen Optionen hierzu leisten können.

Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die übermäßige Nutzung einer Option, d. h. hier die flächen- und fruchtfolgenbezogene Konzentration auf eine oder wenige Anbaukulturen, gegen die Prinzipien guter fachlicher Praxis der Landwirtschaft verstößt und auf Dauer große Probleme schafft.

Mit Blick auf die biologische Vielfalt als übergeordnetes ökologisches Schutzgut gelten zwei Wirkungsketten transgener Sorten als besonders relevant: zum einen die Beeinflussung der Landsortenvielfalt (und sonstiger Agrobiodiversität) als Folge veränderter Anbautechnik und von Entwicklungen in den Saatgutmärkten und zum anderen der mögliche Einfluss einer Auskreuzung in natürliche bzw. konventionelle Bestände, insbesondere in den sog. Zentren der Vielfalt. Auch wenn das Wissen hierzu immer noch sehr begrenzt ist, besteht weitgehender Konsens darüber, dass eine unkontrollierte Transgenverbreitung unterbunden werden sollte, wofür die Maßnahmen in vielen Ländern nicht ausreichend sind.

Im Bereich der Risikoregulierung gelten in vielen Ländern die Regelungsstrategien und Regelwerke nach wie vor als mangelhaft, oder sie fehlen ganz. China und Brasilien haben seit Langem umfassende Vorschriften zum Umgang mit GVO, in Costa Rica und Chile sind entsprechende Gesetzentwürfe noch im parlamentarischen Verfahren. Wie effizient und umfassend die Umsetzung und Kontrolle der Vorschriften in China erfolgen, kann nicht verlässlich eingeschätzt werden, die Ressourcen wären zweifellos vorhanden. Das Beispiel Brasilien zeigt jedoch, dass auch eine entwickelte Gesetzgebung wenig nützt, wenn die politischen und ökonomischen Machtverhältnisse einer Anwendung entgegenstehen.

Das Beispiel Brasilien zeigt darüber hinaus, dass es auch bei vorhandenen umfassenden wissenschaftlichen, institutionellen und infrastrukturellen Kapazitäten einen Disput geben kann über das Ob und das Wie einer eigenen, tiefer gehenden landesspezifischen Risikobewertung transgener Sorten, wenn diese bereits in anderen Ländern zugelassen sind – eine auch in Europa kontrovers diskutierte Frage. Kleinere und arme Entwicklungsländer sind hiermit oft überfordert. Deshalb wäre eine Unterstützung bei der Entwicklung von Kriterien und Verfahren der Entscheidungsfindung darüber sinnvoll, welche Aspekte landes- bzw. regionenspezifisch zu untersuchen sind.

Schließlich ist festzuhalten, dass selbst dort, wo die gesellschaftliche Auseinandersetzung über die Nutzung transgenen Saatguts sehr intensiv geführt wird, eine umfassende Risikokommunikation vonseiten der Behörden meist wenig entwickelt ist.

Handlungsperspektiven

Zwei Aufgaben beim Umgang mit dem Einsatz transgenen Saatguts im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit sind perspektivisch von besonderer Bedeutung: die (kontinuierliche) Aufgabe einer Förderung von Kapazitäten und Rahmenbedingungen im Bereich Biosicherheit und Regulierung sowie die Beantwortung der zentralen Frage, wie ein mögliches zukünftiges Potenzial transgener Züchtungsansätze für Entwicklungs- und Schwellenländer besser als bisher eruiert und genutzt werden könnte.

Förderung von Kapazitäten und Rahmenbedingungen im Bereich Biosicherheit und Regulierung

Wie die Projektergebnisse zeigen, sind nach »strengen« deutschen bzw. europäischen Maßstäben die wissenschaftlichen und regulativen Voraussetzungen in den meisten Entwicklungsländern immer noch nicht und selbst in weit entwickelten Schwellenländern nicht umfassend gegeben. Dies rechtfertigt die bisherige Konzentration der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf das »capacity building« im Bereich der biologischen Sicherheit im Sinne bzw. zur Umsetzung des Cartagena-Protokolls. Eine solche Unterstützung erscheint angesichts dessen, dass GVP in wachsendem Umfang angebaut werden und kontinuierlich, z. T. auf unkontrollierten Wegen in immer mehr Länder vordringen, sinnvoll und notwendig.

Drei Aspekte des Themenbereichs biologische Sicherheit und Regulierung dürften von besonderer zukünftiger Bedeutung für Entwicklungsländer sein (bzw. bleiben) und sind daher Aufgabenfelder für eine intensive Zusammenarbeit:

  • Verbesserung von Risikobewertung und Risikokommunikation: Mit Blick auf den Import und den Anbau von transgenem Saatgut, das in einem anderen Land entwickelt, als sicher bewertet und erstmalig zugelassen worden ist, wäre die Weiterentwicklung von Kriterien und Verfahren der Entscheidungsfindung hilfreich, welche Elemente bereits durchgeführter Sicherheitsbewertungen übernommen werden können und welche landes- bzw. regionenspezifisch neu zu untersuchen sind. Dabei erscheint eine Einbeziehung besonders betroffener gesellschaftlicher Gruppen sinnvoll und notwendig. Hinzu müsste eine umfassende und umsichtige Risikokommunikation kommen.

  • Konkretisierung und Substanziierung des Wissens über die Bedrohung der Biodiversität durch die Nutzung transgener Sorten: Obwohl die biologische Vielfalt das übergeordnete ökologische Schutzgut darstellt, ist das Wissen hierzu in vielerlei Hinsicht rudimentär. Die Beeinflussung der Landsortenvielfalt (und sonstiger Agrobiodiversität) als Folge veränderter Anbautechnik und von Entwicklungen in den Saatgutmärkten sowie mögliche Folgen des Anbaus von GVP in den Zentren der Vielfalt (über die Auskreuzung der transgenen Eigenschaften in verwandte Wildsorten bzw. -arten) bilden nach wie vor wichtige Untersuchungsthemen, bei denen der Nutzung bäuerlichen Wissens ein hoher Stellenwert zukommen sollte.

  • Etablierung von funktionierenden Systemen der Koexistenz, des Herkunftsnachweises und der Kennzeichnung: Ganz unabhängig von der Nutzung transgener Sorten gilt »identity preservation« (IP) als eine zentrale An- und Herausforderung einer immer stärker internationalisierten und industrialisierten Lebensmittelproduktion, die im Zuge der »Supermarktisierung« gerade in den urbanen Zentren der Entwicklungsländer immer intensiver wird. Deutschland und die anderen EU-Länder haben bei Verfahren der Kennzeichnung und des Herkunftsnachweises umfassendes Know-how anzubieten und sind außerdem als Import- und Exportländer in der Pflicht. Nachdem die globale Einigung auf verpflichtende Standards im Rahmen des Cartagena-Protokolls wohl auf absehbare Zeit schwierig bleiben wird, stellen bilaterale bzw. freiwillige Systeme und Vereinbarungen eine wichtige Option dar.

Über diese konkreten Aufgaben im Themenbereich biologische Sicherheit und Regulierung hinaus wäre es für viele Länder eine wichtige Zukunftsaufgabe, eine bessere Fundierung und Rahmung der Risikobewertung durch eine grundsätzliche Verständigung über die Ziele, Strategien und Wege einer nachhaltigen Landwirtschaft zu erreichen.

Grüne Gentechnik als landwirtschaftliche Zukunftsoption?

Die im Frühjahr 2008 aufgeflammte Debatte über die Zukunft der weltweiten Landwirtschaft bzw. über Ziele, Wege und Prioritäten der zukünftigen Nutzung der natürlichen Ressourcen insgesamt hat auch die Frage nach den Potenzialen der (Grünen) Gentechnik neu auf die Tagesordnung gesetzt (v.  a. durch Berichte der Weltbank und des IAASTD). Der vorliegende Bericht konzentriert sich auf die Frage, welchen Stellenwert transgene Züchtungsansätze für Entwicklungs- und Schwellenländer in Zukunft haben könnten und ob im Rahmen einer Entwicklungszusammenarbeit i. S.eine Neubewertung der Grünen Gentechnik nötig ist.

Einiges spricht dafür, dass es für eine Bewertung des zukünftigen Problemlösungspotenzials gentechnischer Züchtungsansätze nicht ausreicht, vorhandene Entwicklungen zu betrachten, weil die kommerziell verfügbaren und zumindest auch die in fortgeschrittener Entwicklung befindlichen transgenen Pflanzensorten nur einen beschränkten Ausschnitt repräsentieren. Die Erforschung gentechnischer Züchtungsansätze erfolgt zwar dezentral auch in öffentlich finanzierten Einrichtungen sowie in kleineren Firmen, die eigentliche Entwicklung von GVP erfolgt jedoch ganz überwiegend durch wenige große Saatgutunternehmen, von denen viele der bedeutendsten, allen voran Monsanto, aber auch DuPont/Pioneer, Syngenta, Bayer CropScience und BASF, auch wichtige Agrochemikalienproduzenten sind. In Verbindung mit der (im Wortsinn) exklusiven Bedeutung patentgeschützter Verfahren in der Pflanzengentechnik ist es daher mehr als naheliegend, dass die auf dem Markt verfügbaren GVP diejenigen repräsentieren, die am besten in das Portfolio dieser Firmen passen, und bei Weitem nicht all diejenigen, die potenziell auf den Saatgutmärkten erfolgreich sein könnten. Eine Fortschreibung der bisherigen Entwicklung lässt eine mindestens gleichbleibende, vermutlich sogar noch wachsende Dominanz dieser wenigen, großen Biotechsaatgutfirmen erwarten, die natürlich ein vorrangiges Interesse an erfolgreichen, gewinnbringenden Sorten haben, deren transgene Eigenschaften möglichst lange bei möglichst vielen Anwendern ihre Funktion erfüllen. Einer Diversifizierung sind unter den Bedingungen des Weltagrarmarktes relativ enge ökonomische Grenzen gesetzt, sodass eine spezielle Sortenentwicklung z. B. für arme Entwicklungsländer oder Regionen von den Firmen aus eigenem Antrieb realistischerweise nicht erwartet werden kann.

Viele Befürworter der Grünen Gentechnik sehen neben der Firmeninteressen- und Patentschutzproblematik weitere wichtige Gründe für die geringe Zahl entwicklungsländerspezifischer Sorten in der – nach ihrer Ansicht übertrieben strengen – Regulierung sowie den Kampagnen der Gegner. Doch unabhängig davon, welche Faktoren dominieren – fest steht: Die Entwicklung einer marktfähigen transgenen Sorte ist langwierig, aufwendig und teuer und kann daher von öffentlichen Institutionen, auf jeden Fall in kleineren Ländern, oder von kleineren Firmen nicht geleistet werden. Auch aus den Aktivitäten der IARC sind bislang keine transgenen Sortenentwicklungen hervorgegangen. Aus der Nichtanwesenheit angepasster Sorten kann aber seriös nicht geschlossen werden, dass die Gentechnik in der Pflanzenzucht für Entwicklungsländer prinzipiell ungeeignet ist.

Insgesamt herrscht auch 25 Jahre nach Entwicklung der ersten transgenen Pflanze und nach zwölf Jahren des großflächigeren Einsatzes von transgenem Saatgut eine große Unsicherheit,

  • ob in der Gentechnik ungewecktes Potenzial für eine nachhaltige Landwirtschaft – in Industrie- wie in Entwicklungsländern – steckt,

  • ob dieses angesichts v. a. der wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen überhaupt ausgeschöpft werden könnte bzw.

  • ob nicht andere Optionen ökonomisch, ökologisch und sozial erfolgversprechender und daher vorzuziehen sind.

Wie bei anderen Technologieanwendungen auch, sind Fragen wie diese oftmals nicht eindeutig und abschließend zu beantworten. Zudem finden Entwicklung und Anwendung transgener Sorten im Kontext eines so komplexen, multifaktoriellen Wirkungsgefüges statt, dass eine kausalitätsorientierte Folgenanalyse nur wenig erklärenden Wert haben kann. Die Komplexität der ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Aus- bzw. Wechselwirkungen hat zur Folge, dass eine technologiefixierte Bewertung (»Chancen und Risiken der Grünen Gentechnik«) angesichts der großen Interessen- und Zielkonflikte verschiedener gesellschaftlicher Gruppen realistischerweise nicht der Schlüssel zu einer übergreifenden Verständigung sein kann. Die Projektergebnisse verdeutlichen schließlich, dass ökologische und gesundheitliche Auswirkungen gar nicht so sehr im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen über den Einsatz transgenen Saatguts stehen, sondern letztlich vor allem die sozioökonomischen Konsequenzen sowie Fragen der gesellschaftlichen Teilhabe und des Interessenausgleichs.

In der Summe spricht dies stark für eine Hinwendung zu einer ernsthaft problem(lösungs)orientierten Herangehensweise bei der Suche nach zukunftsfähigen Agrartechnologien und Bewirtschaftungsweisen. Mit Blick auf transgene Pflanzen bedeutet dies, im Rahmen einer Prüfung gentechnische Optionen ohne Vorab­festlegung zu prüfen. So wäre mit Bezug auf die Folgen des Klimawandels und Probleme der Wasserverfügbarkeit oder sonstige Stressfaktoren zunächst einmal nach den vorhandenen und absehbaren landwirtschaftlichen Herausforderungen insgesamt zu fragen und erst dann nach Wegen einer möglichen bzw. nötigen Anpassung der Anbaumethoden. Dabei wird man in Teilfragen zum Beitrag der Pflanzenzucht gelangen, und erst dann lassen sich sinnvoll Optionen der Grünen Gentechnik prüfen. Analoges gilt für das Problem der Mikronährstoffdefizite und vieles andere mehr. Selbstverständlich entbindet dies nicht von einer Berücksichtigung technikspezifischer Dimensionen (z.  B. der höheren Anforderungen an Maßnahmen zur Gewährleistung der biologischen Sicherheit) – dies muss Teil des Abwägungsprozesses sein.

Die aktuellen Rahmenbedingungen dürften so gut wie lange nicht mehr für ernsthafte Verständigungsversuche sein: Die jüngsten Entwicklungen auf den weltweiten Märkten für landwirtschaftliche Produkte, für Lebensmittel, Bioenergie und sonstige nachwachsende Rohstoffe haben für eine neue Dynamik und Brisanz der Frage gesorgt, wie die weltweite Landwirtschaft in Zukunft nachhaltiger als bislang gestaltet und betrieben werden kann. Eine Mobilisierung deutlich größerer Finanzmittel zur Erforschung der wissenschaftlichen und technologischen Optionen als in der Vergangenheit wurde zumindest angekündigt und kann wohl auch erwartet werden. Im Licht dieser Tendenzen erscheint ein erneuter Anlauf bei der Suche nach einem pragmatischen (Teil-)Konsens zur Grünen Gentechnik und ihrem Stellenwert in der Entwicklungszusammenarbeit nicht von vorneherein aussichtslos.


Quelle: http://www.tab.fzk.de/en/projekt/zusammenfassung/ab128.htm

Summary of TAB working report No. 128
Transgenic seeds in developing countries – experience, challenges, perspectives

Final report on the TA project »Effects of using transgenic seeds on the economic, social and political structures in developing countries«

In the course of the intensive debate on sustainable production of food and fodder, bioenergy and renewable raw materials, the discussion of using genetic engineering in plant breeding and the application of the transgenic seeds resulting from this in Europe and worldwide has undergone a shift in focus – the potentials and the contributions made so far as well as possible future ones to the solution of specific problems are now in greater demand. The current report also emphasises this particularly, without ignoring the risk issues. In this regard, the central results of the TAB project can be summarized as follows:

  • The benefit of using transgenic seeds in developing and emerging countries so far seems limited with regard to the range of plant varieties, types and features.

  • The data on the socio-economic effects continue to be weak and do not even allow a final evaluation of the business and economic effects so far (yields, profits, and profit distribution, sector income).

  • To evaluate transgenic types, one should consider alternative knowledge-based options, e.g., of integrated plant protection, and not the status quo in agricultural practice which is often ecologically and socio-economically deficient.

  • The commercially available transgenic plant varieties and at least also those that are developed to an advanced stage only represent a small selection of the potential genetically engineered breeding approaches imaginable in principle. The reasons for this can be found in the lack of scientific and economic capacities in most developing countries, in controlling procedures and products by the patent owners and in frequently insufficient risk regulation.

  • The question of whether genetically modified plants can offer sustainable, regionally adapted options for differently developed agrarian economies in the medium and long-term future cannot currently be answered in a substantiated way.

  • The potential of genetically engineered breeding approaches should be tested in the framework of a differentiated, problem-oriented approach in the search for sustainable agrarian technologies and cultivation methods without a predetermined outcome.

Starting point and issue

Effects of using transgenic seeds on the economic, social and political structures in developing countries – is this topic relevant at all? Three reasons in particular indicate that it is:

  • Since the conference in Rio in 1992, the industrial nations have committed themselves to supporting developing countries in the sustainable, fairly advantaged, and secure use of biological diversity, also with methods from genetic engineering. A particular focus here is on the creation and further development of suitable framework conditions.

  • In the past few years, there has been a strong increase in the distribution of genetically modified varieties particularly in emerging countries. There is now extensive commercial cultivation of transgenic cotton by small-scale farmers in China and India.

  • The search for the best possible agrarian technologies has been given an enormous push forward in recent times by the renaissance of the significance of agriculture or the global production of renewable raw materials and their use. Since the transgenic plants available to date offer a rather narrow spectrum of options, the question arises as to the future potentials of genetically engineered breeding approaches, including those which have so far been overlooked.

Background, target, and procedure

Both proponents and opponents of the use of transgenic seeds in developing countries assume that genetic engineering is capable of far-reaching effects under the ecological, economic, social and institutional conditions of less developed and emerging countries. On the one hand, great expectations are placed on the contribution genetic engineering can make to food security and economic alignment with industrial countries, on the other hand there are great fears regarding disadvantageous effects on the economic methods of small-scale farmers and the traditional handling of seeds. The "mega-topic" of bioenergy which has generally intensified and sharpened the global debate on targets, pathways and priorities of future use of natural resources in the few years has also prompted the question of the potentials of agricultural biotechnology with a new dynamism. From the perspective of the proponents, genetic engineering is both an indispensable means of increasing acreage yields in arable farming overall and also for the specific optimisation of "energy plants". Critics of agricultural biotechnology, by contrast, doubt these assessments and fear a potentisation of the negative consequences they assume regarding ecology, health and especially socio-economics.

The aim of the TAB project "Effects of Using Transgenic Seeds on the Economic, Social and Political Structures in Developing Countries", proposed by the Committee for Economic Cooperation and Development and decided by the Committee for Education, Research and Technology Assessment, was to review the general status of information and debate (Chap. 2) and to record as concretely as possible how the use of transgenic seeds has actually developed in the past 12 years, which consequences can be identified, and what can be inferred from this for the future design of German (and also European) development policy (Chap. 5).

The focus of the report in terms of content are four case studies (Chap. 3) on countries with extensive use of genetically modified plants (Brazil, China) and those with only limited use of them (Chile, Costa Rica). In addition to these four countries, a number of others would be potential candidates (e.g. Argentina, India, Mexico, Paraguay, the Philippines, South Africa or Uruguay). However, no surveys could be commissioned here due to poor data, restricted project funding, or a lack of offers. The results of these country studies are discussed comparatively with a view to the central questions or objectives (Chap. 4): in the field of research and development, on the question of the economic results to date of cultivating transgenic plants, on other socio-economic effects and questions of participation and for recording, assessing and regulation risks.

Transgenic plants in a global perspective: activities and discourses

Worldwide cultivation

In 2007, transgenic plants were cultivated in a total of 23 countries on around 114 million hectares, representing about 5% of arable land worldwide. These areas are concentrated very strongly on five countries in North and South America in which alone 88% of the acreage is located (USA: 57.7 million hectares; Argentina: 19.1 million hectares; Brazil 15.0 million hectares; Canada: 7.0 million hectares; Paraguay: 2.6 million hectares), on India (6.2 million hectares), China (3.8 million hectares) and South Africa (1.5 million hectares. Even after 12 years of cultivation, only two genetic traits, i.e. herbicide tolerance (HR) and insect resistance to Bacillus thuringiensis (Bt), either alone or in combination, account for 99.9% of cultivated genetically modified plants, in only four crop varieties (51.3% soybean, 30.8% maize, 13.1% cotton, and4.8% rapeseed/canola).

Commercial cultivation has taken place up to now almost exclusively in the so-called emerging countries and is quite predominantly restricted to two cash crops: HR soybean in South America (Argentina, Brazil, Paraguay, and Uruguay) and Bt cotton in India and China. In addition there are HR and/or Bt corn acreages, above all in South Africa, Argentina and in the Philippines. Taken as a whole, the role of this cultivation is hardly ever for the purpose of ensuring food security or for local markets.

In some cases, these plant products which are processed and exported for fodder and textile manufacture are of great economic significance. Cotton, for instance, is China's most important agricultural product overall in terms of value, and about 70% of it is obtained from transgenic varieties/breeds. In Brazil, soybean is the central agricultural product, with about a 10% share of the entire export of the country, and in 2007 about two-thirds of it was produced with the aid of transgenic varieties.

Benefit questions: suitability, effect levels and results

The concept of benefit is just as multilayered as that of risk. In the report, three levels of significance are distinguished:

  • The contribution played by transgenic seeds to achieving superordinated legally protected goods and objectives (e.g. food security and sovereignty, economic development, environmental protection and natural conservancy);

  • The benefit related to the business and economic size and distribution of profits (among seed developers, suppliers and users);

  • The suitability of genetic engineering in plant breeding to meet traditional or entirely new breeding goals.

The first level – effects on legally protected goods and development aims – is the highest level of aggregation in an overall evaluation of the use of transgenic seeds and is dependent to a high degree on value or position. The crucial elements are the underlying development model, suppositions and explanations of the cause of poverty and hunger, ecological concepts and objectives and the selection of impact sizes considered. For this reason, the stakeholders involved all come to completely different results.

To put it simply, there are two opposing perspectives: one on the (global) market economy level, one regional-ecological. The former regards genetically modified plants as an innovative production resource which should indeed aid even small-scale farmers in developing and emerging countries to produce more efficiently, i.e., with savings in costs and work, as well as with a secure yield; the latter sees genetic engineering or genetically modified plants as a basically unadapted technology which destroys the traditional local methods of cultivation, some of which have been handed down by the indigenous population. Between these two poles, there are more open, "searching" attitudes and methods of approach. These aim to investigate the potentials of genetic engineering approaches in meeting plant-breeding objectives and to compare the performance of transgenic varieties with that of conventional varieties and, where appropriate, with alternative cultivation techniques, without having preconceived ideas about the outcome.

The second level of consideration or question – regarding the business and economic size and distribution of profits from development and cultivation – is ostensibly the most concrete level and should in fact be amenable to empirical recording and a quantitative analysis, at least after more than 10 years of commercial cultivation. A more extensive discussion of the (surprisingly limited) state of knowledge here is provided in the context of evaluating the case studies.

The third level – the assessment of the suitability and use of genetic engineering in plant breeding – also ostensibly appears to be an internal scientific question that can in principle be investigated by sober scientific analysis. However, because the issue here is a prognosis for possible future successes, a broad field is opened up here for speculation that follows specific interests and arguments among experts from different fields (molecular biology, plant breeding, agricultural economy) and social actors (publicly financed plant or breeding research, "classical" plant breeding, or even biotechnology companies, nature conservancy and environmental protection agencies, development organisations).

Breeding aims and genetic engineering approaches

A comprehensive analysis of the potential of using genetic engineering for breeding aims specific to developing countries could not be conducted within the limits of the projects. For this it would be necessary to compare the challenges and aims of plant breeding countrywise or at least for the larger regions in a differentiated and detailed way using both approaches with and without genetic engineering implemented to date and in the foreseeable future. What is provided is a brief overview of breeding aims and genetic engineering approaches.

The crop yield, both of individual parts and of the plant as a whole, is determined multifactorially as a complex feature and up to now genetic engineering has only been able to exert a minor influence on it. Improving the plants' resistance to influences that reduce the crop yield or quality such as diseases and pests or lack of nutrients and water, i.e., the creation of resistance or tolerance in order to secure crop yield can be partly procured through individual features or just a few characteristics and is thus in principle more accessible to genetic engineering. In addition to the varieties grown up to now that are resistant to insects and herbicides, there has been intensive research for many years above all into variants that are resistant to viruses and fungi. Up to now, a number of virus-resistant varieties have been licensed and grown on limited acreages, including peppers and tomatoes in China, and pumpkin and papaya in the USA. Similarly, resistance or tolerance to cold, drought, or salinity that can be used by genetic engineering has also long been the subject of research, and in the current debate has moved more into the limelight. The first concrete example was reported in the autumn of 2008 by BASF and Monsanto, namely the advanced development of a drought-tolerant maize variety.

In the area of the quality characteristics of plants, genetically engineered modifications with the aim of obtaining new, industrially practicable substances such as »plant-made industrials« or »plant-made pharmaceuticals« is a central feature of many R&D projects, but so far any concrete use has been of little significance. In this regard, there are hardly any perceptible aspects specific to developing countries, with the exception of the biofortification approach, i.e., the (genetically engineered) enrichment of basic foodstuffs with vitamins or essential minerals. Relevant projects are being pursued for the target group of poor populations in Africa and Asia and have been promoted for some time on a larger scale by the Bill and Melinda Gates Foundation; the example of "Golden Rice" which has achieved particularly good progress is discussed in depth in the report.

Risks: dimensions and debates

In view of the size and diversity of the topic of risk, the report concentrates on a succinct overview of risk dimensions and debates and works out the questions which are or could be particularly relevant for developing countries. A distinction is made between health, ecological and socio-economic risks.

The crucial factor in deciding whether or which effects of using transgenic varieties should be regarded as risks or damage is the standard used for comparison. The latter is coloured by the status quo of agricultural practice and the relevant guiding principle used in agriculture. Differences can already be seen among the comparatively homogeneous EU countries, and these are even stronger in the face of the diverse nature of emerging and developing countries.

In considering which risk aspects, levels and chains of effect are particularly relevant for or indeed specific to developing and emerging countries, two dimensions can be distinguished: The type and size of the risks are marked strongly by the conditions of geography and natural space, their controllability by "development-related" and institutional parameters. With regard to the parameters of geography and natural space, questions regarding biological diversity come up more strongly in some developing and emerging countries than they do in European countries, for example, especially when they house so-called centres of biological diversity that are regarded as particularly important and worthy of protection or other regions that are the source of agricultural crop plants.

With regard to the development-related parameters, one important topic consists of questions pertaining to their regulation or establishment and realization; here it is virtually regarded as a consensus in the debate that in many or most developing and emerging countries there continues to be great deficiency in terms of institutions and capacities. On the part of the users, the effects of using high-performance transgenic seeds can be influenced particularly by the level of education and knowledge as well as by the amount of capital in the businesses. It is crucial for the possible effects on environment and health that Good Agricultural Practice is observed, e.g., in using pesticides. New varieties can also lead to changes in land usage over a wide area and thus have effects on the ecology. The dominant topic here in the risk debate on the implementation of transgenic varieties in developing and emerging countries are, however, the related socio-economic and to some extent also socio-cultural questions, e.g., with regard to the effects on traditional crop-growing methods and seed markets.

It is particularly difficult to systematise the socio-economics risks involved in the use of transgenic seeds because opinions differ very greatly regarding the effects which are to be attributed at all to the distribution and use of genetically modified plants and whether these should be regarded as risks or damage. While it is possible at least to a certain degree to prospectively deduce and investigate possible ecological and heath-related consequences from the new characteristics of transgenic varieties and their use in this connection, socio-economic consequences arise largely only in the situation of real commercialisation, cultivation, and use. The data on this, however, are surprisingly weak, even in industrial countries.

In the emerging and developing countries, the question of market power and market behaviour of the large "biotech" seed suppliers plays a great role. This is in part bound up with far-reaching fears regarding the destruction of traditional production methods in a multifunctional agriculture. Overall, the complex and heterogeneous socio-economic effects can be regarded as the actual centre of the risk debates in the emerging and developing countries, since they are often bound up with the question of basic development models, aims, and approaches.

Particular general framework in developing countries

Even after 20 years of research and 12 years of cultivation, there are as yet hardly any transgenic varieties in the real sense that are specific to developing countries. It is controversial whether the reasons for this lie primarily in the technology itself, in the interests of the technology owners, or was caused by (overly) strict licensing conditions. There are, however, adapted HR and Bt varieties, mainly as a result of hybridisation into regional varieties.

Although there were and still are a large number and variety of research and development projects overall on transgenic plants for the particular benefit of agriculture in developing countries – in the countries in question, in international agricultural research centres, and in some cases in cooperation with institutions in industrial countries –, these seem as ever to be mainly at early stages (and not readily amenable to assessment). It is widely assumed that worldwide up to now comparatively few resources have been used, from which it is inferred that the actual potential of transgenic plants has not yet been properly determined for developing countries. Proponents of a stronger use of genetically modified crops additionally emphasize that regulatory and administrative licensing and cultivation conditions in connection with continuingly inadequate capacities in science administration have prevented further successes in development. It is indisputable that, regardless of type and implementation, specific regulation of transgenic plants makes its research and development more expensive than that of non-transgenic, conventional plants or varieties.

With a view to the development and use of transgenic seeds in developing countries, questions of intellectual property and the establishment and implementation of patent and licensing claims play a central role. A model which has increasingly been seen in the past few years to overcome the problems of licensing are so-called public-private partnership projects. Here the technology owners make their patented genetic engineering applications or varieties available licence-free to publicly financed research institutions for specific purposes. A procedure of this kind is one important basis of the "Golden Rice" project. As an example of the specific use of plant biotech for a superordinated development goal (the reduction of malnutrition and the detriments to health ensuing from this), this seems indeed to have realistic chances of success if it is part of a comprehensive overall strategy. At the same time, it provides evidence of the enormous influence of the large, biotech-orientated seed and agricultural chemical companies, and it raises the question of whether this kind of cooperation is a forward-looking and practicable model – a question which is taken up again in the context of the synopsis and outlook on possible options for action.

International regulation

The most important global efforts and levels of regulation that are significant for the use of transgenic seeds in developing and emerging countries pertain to the handling of biological diversity and plant-genetic resources, world trade (including the enforcement of intellectual property rights) as approaches to standardising risk estimation and assessment.

With regard to the Biodiversity Convention, it should be noted that the processes suggested by the Rio conference in 1992 are extremely protracted. For instance, there is still no binding set of rules for balancing out advantages in the use of biological diversity, but only (according to a resolution from the most recent Conference of the Parties) the order to draw up a quorate text under German responsibility by the next Conference of the Parties in 2010. The clearly more advanced biosafety or Cartagena protocol came into force in 2003 and for the first time regulates bindingly in international law the cross-border transport, management and handling of genetically modified organisms. At present, 148 nations are contracting parties in the protocol. However, important countries which cultivated genetically modified plants such as Argentina, Canada and the USA have not so far joined the Cartagena protocol. So far, there is no final regulation on the labelling of agricultural products which may contain certain amounts of genetically modified organisms. At present, it is sufficient to provide a declaration that the product "may contain genetically modified organisms" if the potential genetically modified organism in question is licensed in the exporting country and has been judged to be safe. A central topic in the latest Conference of the Parties in May 2008 in Bonn was the question of liability and compensation for "damage to biodiversity" by genetically modified organisms. The result was not the possible rules themselves for this but the decision that this should be bindingly put in place.

In the spirit of the Rio conference, the industrial countries should support the developing countries in implementing the Biodiversity Convention and its resolutions. The German Ministry for Economic Cooperation and Development promotes the establishment of capacities for evaluating risks involved in genetic engineering in the framework of the German Biosafety Capacity Building initiative. For instance, by supporting the "African Model Law" on biosafety, which was developed by the African Union in 2001 as a framework of guidelines and starting point for national regulations by it member states.

Prior to the Rio conference, there were already efforts at international regulation of access to so-called plant genetic resources, which represent an important source for breeding in general and thus also for the development of genetically modified plants. At the 22nd FAO conference in 1983, the "International Undertaking on Plant Genetic Resources" was adopted. This stipulates that the plant genetic resources should be kept free from individual claims as a common heritage of mankind. After the Biodiversity Convention had, however, placed genetic resources generally under the sovereignty of national states, a protracted process to harmonise the "Undertaking" and the Convention had to be set in motion. In 2001, an international contract for plant genetic resources for nutrition and agriculture resulted from this. It determines access to plant breeding material for the 35 most important food crops and the most important 29 fodder crops. At the same time it regulates balancing advantages for the countries of origin along the lines of the Biodiversity Convention.

Aspects of trading with genetically modified organisms related to commercial law are regulated in the treaties of the World Trade Organisation (WTO). For the field of agricultural biotechnology, several WTO treaties are relevant, in particular the SPS (Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures) and TRIPS agreements (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights). The latter obliges member states of the WTO to establish legal systems for intellectual property rights, whereby a patent reinforcement is possible or designated for transgenic varieties, which was not the case for conventional varieties. The question of whether protective systems for intellectual property rights really promote innovation and increase prosperity in an economy overall can only be answered in depth for a particular country, differentiated according to the type of protective system and affected object of protection (technology, process, product).

Besides these global regulation efforts derived from superordinated political goals (maintaining biological diversity, food security, free world trade, protection of intellectual property rights), there are some approaches towards internationally aligning risk assessment and the evaluation of transgenic seeds or genetically modified plants. Since the Cartagena protocol provides no specifications for health risk assessment, this has become the task of a working group of the Codex Alimentarius Commission of the FAO and WHO, which is responsible for international aspects of food security. Here not only basic principles are formulated but also detailed guidelines worked out for the (health-related) safety assessment of transgenic foods. Since the mid-1990s, the OECD has also been working on questions of risk evaluation and regulation under the specific perspective of harmonisation to permit world trade.

These (and other) guides to conducting safety evaluations ultimately only provide a framework. For the results of risk assessment and evaluation themselves, the crucial factors are how the responsible institutions are anchored, orientated, and equipped with regard to their capacities and competences. A central issue here is the extent to which the procedures and standards of the industrial countries can, must, or may be transferred to the developing and emerging countries. This is so relevant because on the one hand the scientific, political and social capacities for evaluating biosafety are still regarded to be very deficient at least in most developing countries and because on the other hand the socio-economic issues play a greater role in many developing and emerging countries. For these reasons, they could or should be accorded a different priority in the framework of risk evaluation too.

In addition to the international regulations and activities, there are unilateral requirements which are significant for the use of transgenic plants in developing and emerging nations. The effects of EU genetic engineering regulation and the growing requirements of the globally active food industry with regard to quality standards and documented origin are regarded here as particularly important. For many (developing) countries, the question arises as to whether cultivation of transgenic varieties reduces or indeed destroys the options of exporting to Europe. Establishing efficient systems of origin and traceability (so-called identity preservation) for agricultural products is regarded as particularly elaborate and hardly possible for less developed countries.

The case studies

The four sample countries Brazil, Chile, China and Costa Rica are relatively highly developed countries. The focus on Latin America has its advantages in that this area has by far the largest areas with genetically modified plants after North America and for Brazil the largest growth worldwide in agricultural use at all is assumed. At the same time there is a strong (opposition) movement in civil society in the whole of Latin America, so that social debate on the cultivation of transgenic plants is also being intensively conducted. The example of China represents the emerging nation with the greatest economic significance worldwide which sets great store on developing its scientific capacities, including explicitly those of biotech and genetic engineering.

China

China, the country with the largest population and with an enormous economic and technological capacity, has for many years relied on the development and use of genetically modified plants. Cotton is China’s most important cash crop, and the share of transgenic varieties that are resistant to insects is approximately 70%. In comparison, other types of transgenic plants play a very subordinate role. Although the Bt cotton varieties initially stemmed from Monsanto, cheaper Bt varieties developed by the Chinese Academy of Agricultural Sciences now dominate the market. As is typical of the structure of Chinese agriculture, small-scale farmers are the primary users of these varieties. Almost exclusively, they plant cotton in small fields of less than 1 hectare (which is the reason that it has not been felt to be necessary to explicitly prescribe the use of refuge areas to prevent the development of resistance in the cotton bollworm). In 1999-2001, according to spot checks in various provinces, the use of Bt varieties made it possible to significantly reduce the amount of insecticides used while simultaneously increasing the yield. As a result, the farms studied achieved significantly increased profits. In the following years, these effects were reduced due to a secondary pest problem, whose cause is a matter of controversy.

There is significant reluctance by the authorities to license transgenic food plants. Tomatoes, peppers, and chilli—for which there are licensed varieties that delay maturation or produce resistance to viruses—are hardly being planted. The largest use is apparently made of virus-resistant papaya. In the case of rice, the central food plant of Asia, the Chinese licensing authorities have rejected the commercialisation of transgenic varieties, explicitly referring to the precautionary principle. The case study makes it clear that the Chinese government has implemented comprehensive regulation of genetic engineering that since 2002, for example, foresees a process-based labelling requirement for food that contains ingredients from transgenic plants that is similar to the EU regulations. Despite the restrictive licensing for planting, there is a food sector in which transgenic products play a large role, namely the soybean market. Although the northeast of the country continues to be a region with a tradition of growing soybeans, China is by far the world’s largest importer of soybean. While the imported soybean is primarily used for the production of soybean oil, it has still led to a massive fall in prices for Chinese soybean, which is primarily used for the production of tofu.

This case study cannot, however, provide a detailed image of the debates within China. That would be an unrealistic expectation considering the size of the country and the constraints on freedom of information that still exist. The study, however, does make it possible for us to recognise the facets of a truly heterogeneous situation. Although the details of the licensing situation of genetically modified plants may well be relatively obscure to the normal population, specific questions are increasingly becoming the object of public discussion in the media, such as the consequences of importing soybeans and the illicit planting of transgenic rice. The population overall seems to be (very) open to technology, but with a low level of knowledge as to the actual diffusion of transgenic food. Furthermore, a more sceptical group of consumers is developing among the urban, more affluent part of the population. It is among this group that NGOs critical of genetic engineering are beginning to exert some influence.

In the future, we can expect increased licensing of genetically modified plants, especially of domestically developed varieties. This will be oriented towards the requirements of the small-scale farms characteristic of Chinese agriculture. Factors that appear to be part of the Chinese leadership’s thoughts on economic strategy include explicitly taking into consideration domestic public opinion, the scepticism toward genetic engineering in export markets (not only in European countries, but also in Japan, South Korea, and Hong Kong), and biosafety regulations that are oriented on the precautionary principle. 

With a view to the high-level debates about genetically modified plants and developing countries, the following items thus determine the situation in China:

  • The country has its own comprehensive scientific capacity, which made it possible for it to develop its own transgenic Bt varieties of cotton at an early point in time. This resulted in less dependence on transnational corporations, without completely expelling them from the market.

  • Its agriculture is characterised by a largely homogeneous, small-scale organisation of farming. This makes it possible, for example, to avoid the possible ecological and also socio-economic consequences of large-scale monocultures.

  • For a long time there has been elaborate biosafety legislation that strongly emphasises the precautionary principle. This includes regulations for a process-based labelling of transgenic food.

  • Until now there has been a significant reluctance for the authorities to license the planting of transgenic food plants (e.g. rice). This can be explained by consideration of the export markets and presumably by their limited acceptance despite a tendency in the population to accept technology.

Brazil

Although Brazil has a much lower population than China, the area of the country is comparably large and the agricultural capacity is regarded as the largest by far worldwide and is far from exhausted. In the use of transgenic seeds, an entirely different situation is seen from that in China. The most important results are as follows:

  • The country also has its own comprehensive scientific capacities, but so far has not been successful in developing its own transgenic varieties. Although there are some research activities taking place also on locally significant plant species (sugar cane, beans, potatoes, papaya), the release proposals are dominated clearly by multinational companies which concentrate on the cash crops of maize, cotton and soybean.

  • Cultivation is restricted mainly to HR soybean, and since 2007 Bt cotton has been added to this. Bt and HR maize varieties are licensed in principle and their cultivation is expected in the 2008/2009 season.

  • The history of diffusion of HR soybean (and similarly of Bt cotton) displays a specific idiosyncrasy: for years, transgenic soybean seeds from Monsanto, which came from Argentina, were illegally cultivated on a larger scale. This cultivation was legalised in a highly controversial court case which lasted for years, whereby the Brazilian government gave up the country's status as a major non-genetic engineering producer (especially for soybean for the European market). However, there continues to be a regional differentiation in the use of HR soybean with a focus in the southern state of Rio Grande do Sul.

  • Among the users, most are larger businesses but medium-sized and small-scale farmers also cultivate HR soybean, particularly as members of cooperatives which often provide the seeds centrally.

  • There is an intensively conducted social controversy on the ecological and economic consequences of using transgenic seeds with a strong anti-genetic engineering movement on the one hand and a strong biotech lobby on the other.

On the socio-economic effects there are so far practically no hard numbers. HR plants can without question reduce the operating costs for weed control, but the size of these effects and of a possible profit increase depends on the type of business, seed prices, and the price development of the product, e.g. soybean. Concentrating too strongly on a cash crop that is temporarily particularly lucrative makes small businesses in particular very prone to disruption (in principle, of course, regardless of the type of seed) from a reduction in demand. Viewed economically, it is relevant to ask whether Brazil wants to produce and export soybean and maize on a larger scale which is certified free of genetic engineering within the framework of a double strategy for a longer time.

The biosafety legislation of the country seems to be comprehensive but its application (e.g., labelling regulations) are judged controversially or to some extent strongly criticised. It was and is characteristic of the development of this regulation that the cultivation and import of genetically modified organisms were legalised stepwise by presidial decrees and subsequent parliamentary endorsements.

In the future, it is expected that the number of transgenic varieties and the size of the production areas will clearly increase. Particularly the soybean acreages are to be enormously extended once again, for biodiesel fuel production for instance. In the course of extending sugar cane cultivation (as a bioenergy supplier) too, transgenic varieties will probably be used as soon as they are available and licensed. Many think that the conventional production sector will long term become a niche or special market.

Concerns are being expressed on many sides with regard to the monopoly position of the international biotechnology companies, and there are doubts that some agricultural sectors, particularly ecological farming, may suffer disadvantages if there are no regulatory stipulations which guarantee true coexistence.

Costa Rica

As a Central American country which is small not only in comparison to Brazil and China and which is characterised by relatively comprehensive democratic development and social stability by Latin American standards, Costa Rica is subject to quite different conditions for the implementation of transgenic seeds and their effects. The following appear to be particularly striking here:

  • There is no cultivation for use in the country itself, but exclusively for producing seeds for the world markets. This occurred particularly when transgenic varieties of soybean, maize and cotton were introduced onto the market and to some extent also in the preceding test phases.

  • This meant that although seed propagation was carried out mostly on relatively small areas, it was at least at times very significant, particularly for US American seed companies.

  • This test and propagation cultivation was carried out for many years de facto secretly without the public being actively informed and without the relevant releases being competently and thoroughly tested and monitored. Now that awareness of the problems is greater, a specific biosafety legislation is currently in the parliamentary process.

  • In the past few years, in the context of a vigorous social debate on further market liberalisation and opening in the country, an increasingly critical civil social involvement has developed on the question of cultivating genetically modified plants.

This special constellation makes Costa Rica in many regards a really succinct example for many doubts expressed by NGOs from development cooperation against the use of transgenic seeds in developing countries. The socio-economic effect for the country seems to have been marginal, because the actual added value took place outside the country and in Costa Rica itself, merely a small number of unqualified jobs were created. The business practices of the international seed breeding companies was questionable, at least in some cases whenever, for instance, testing or propagation was carried out in the open in Costa Rica on lines that were not yet licensed in the countries of origin (of the development of genetically modified plants). This was conducted without carrying out any comprehensive or country-specific risk assessment and with no competent monitoring by the regulatory authorities.

It is difficult to assess the quality of Costa Rican study and development of transgenic varieties, not only with regard to the stages reached but particularly with reference to the adjustment and future potential of the objectives. Overall, there can be seen a necessity for comprehensively strengthening the country's internal capacities for research, development, and risk assessment for transgenic plants. The United Nations Environment Program – Global Environment Facility (UNEP-GEF) procedure has made various deficiencies clear. However, there are visible efforts at improving particularly monitoring and surveillance, not only with the NGOs that are critical of genetic engineering, but also in some of the responsible authorities. Nevertheless, the information conduct of the responsible offices is insufficient, and the participation of civil social groups unsatisfactory, at least from their own point of view.

Chile

In Chile, too, it is still not permitted to cultivate transgenic products for commercial purposes in the country itself, but only for testing and propagating seeds and subsequently exporting them. However, this field of business has now become definitely relevant, also in economic terms, in Chilean farming which is an extremely powerful business, whose size has been increasing particularly strongly since 2005/2006. In the cultivation period 2007/2008 there was seed propagation on over 25 000 hectares, of which more than 80% was maize. Indeed, maize is by far the most important crop in both conventional and transgenic forms (approx 50% of the seed exports in 2007, which in turn represent about 7.5% of the overall value of plant export products). In addition to the production and export of seeds, the import of several transgenic maize and soybean varieties that are licensed in the USA or Europe is permitted for fodder, which is predominantly used in the growing field of poultry, pork and salmon breeding.

The seed producers in Chile include Monsanto, Pioneer/DuPont and Syngenta, which primarily propagate maize, sunflowers and soybeans. In the genetically modified plants cultivated for propagation, the varieties are above all HR and Bt. As in Costa Rica, seed propagation also takes place as a service for foreign firms or research institutes during the development or testing phase. Among the transgenic characteristics, there are some examples of further biotic and abiotic resistance or tolerance and for so-called "plant-made pharmaceuticals".

The country's own research on transgenic seeds appears to be very diverse. However, it is equipped with very limited personnel and financial resources, is restricted mainly to universities and is still in early stages. Research is conducted to a great extent on country-specific problems on culture plants that are important for Chile, including drought, salinity and cold tolerance, disease and pest resistance and extending the shelf life of fruits for lengthy transport by ship to the country of sale.

Comprehensive genetic engineering legislation still does not exist, but there are a number of pertinent decrees and acts. There is only a labelling requirement on transgenic food components if these were judged to be substantially different, a feature which to date is not true of any licensed transgenic food plant. Larger capacities for an independent risk assessment have not yet been set up. In parliamentary processes, there are various draft bills on biotechnology and biosafety. It is expected that a future law outline on biological safety will not prove to be overly restrictive under the current government. NGOs critical of genetic engineering basically fault the poorly developed legislation, too few monitoring capacities and insufficient readiness to communicate to the public. One can assume that monitoring the safety requirements in the propagation of genetically modified plants is more thorough than in Costa Rica. There is every indication of this due to the greater economic significance of the business area of seed propagation and the high degree of organisation in the Chilean association of seed growers.

In comparison with Brazil and Costa Rica, the social debate may be no less controversial in its basic structure, but it is not as prominent or distinct. Those opposed to the cultivation of transgenic varieties are – as expected – the ecological farmers and mainly the representatives of small-scale farmers and indigenous groups. The conventional agricultural associations are torn between advocating licensing for reasons of efficiency and fearing possible disadvantages in the export of agricultural products if Chilean agriculture is opened up more strongly.

Discussion of the case study results: the potential contribution of transgenic seeds to sustainable development

Research and development: problems of capacity and access

Considerable economic power and comprehensive research capacities are necessary to make a successful national, proprietary development of transgenic varieties realistic. Among the sample countries, this is only the case in China, where in addition the authoritarian state permits operations to be guided on an extremely large scale, and this is a favourable factor. In the other countries, research and development are to some extent strongly dominated by international companies (Brazil) or the extent of activities and capacities seems to be restricted (Costa Rica and Chile). Important barriers and hurdles are the patenting of many procedures and products (which moreover are also owned by a few large companies) as well as unclarified regulation in some cases, which makes the prospects for the success of an R&D commitment hard to calculate.

Particularly in small or poor countries, the available capacities in terms of science and infrastructure are insufficient for autonomous agricultural research in general and for genetic engineering development in particular. In these countries it must thus be clarified what kind of cooperation (with private companies, international institutions/organizations, public R&D in industrial countries) is particularly promising and desirable in the search for the best possible solutions for country-specific problems. The participation of smallholder representatives and other social groups has so far been mostly low or hardly developed in the formulation of research requirements and the search for new (technological) agricultural strategies.

Basically, most countries lack a clear and practicable concept for setting in motion a scientific, social and political agreement regarding the aims, strategies and paths to be followed for sustainable agriculture – this is indeed also true for the industrial countries.

Economic results so far: poor data

Due to insufficient data, it is currently impossible to carry out a final evaluation of the size and distribution of profits in terms of business and economics which have been achieved by cultivating transgenic plants in developing and emerging countries. Studies which claim to be able to do this are not backed up scientifically and are based on unstable projections. Even the case studies from China and Brazil could not improve this situation: The studies published to date on the economic results of Bt cotton cultivation in China are, for instance, based on the data from just a few years and just a few hundred hectares (out of an overall acreage of 5.5 million hectares) and demonstrate enormous fluctuations; for Brazil, no publications at all exist on the cultivation results, only estimations. It is undisputed that, particularly in China and India but also in the Philippines and in South Africa, transgenic varieties are predominantly grown by small- and medium-scale businesses. This observation, however, does not permit any conclusions to be drawn with regard to cultivation results or to the size or distribution of profits.

Serious scientific overview studies point out the basic problem that the actual or possible benefit and profit from the use of transgenic seeds is influenced in many ways by regional and operation-specific factors, including the existing or previously used cultivation technique, pest intensity, the strongly fluctuating price of seed, the competitive varieties and many other factors. Of course, by observing individual cases and taking the specific conditions into comprehensive consideration, and by comparing the alternatives in varieties and cultivation techniques, it is possible to quantitatively determine how the cultivation of a specific (transgenic) plant variety has developed under certain conditions within a defined time period and which economic (and ecological) implications arise here. The influence of individual factors, e.g., the characteristic transferred by genetic engineering, on the individual effects and the overall yield will, however, not allow an exact determination in most cases. For this reason, it is not to be expected that economic investigations based on improved methods will be able to substantially defuse the fundamental controversies on the potential of agricultural biotechnology.

Socio-economic aspects and questions of participation

Further socio-economic effects of a widespread use of transgenic varieties can be observed at two levels: in the seed market (including the design of protection systems for intellectual property) and in the circumstances of agricultural structure such as the size of operations and ownership structure. In view of the position of power – to some extent a kind of monopoly – held by the large biotech seed companies in the field of transgenic varieties, which in part comes up against poorly developed, decentralized seed markets, pressing questions arise regarding the options for guiding further development.

Critics of the spread of HR soybean in Brazil, for instance, assume that any possible economic advantage does not benefit the agricultural family businesses and traditional producer communities. These, they say, are increasingly exposed to the danger of marginalisation as the orientation of Brazilian agriculture becomes increasingly strong towards global markets, and this is further fired by the spread of HR soybean. The beneficiaries in agriculture, they maintain, are large farms and cooperatives, and the clear losers are vendors of produce explicitly free of genetic engineering, including the organic farmers whose market is jeopardized by the risk of contamination from transgenic soybean. In addition to this, the dominance of Monsanto's HR soybean can be seen to exert a bad influence on the number on small and medium-sized seed producers in Brazilian soybean cultivation and their range of varieties.

Questions of social participation arise in practically all sub areas of the development and use of transgenic seeds: in the question of the objective and design of the R&D agenda within the countries, the search for and agreement on a concept of sustainability, the distribution of economic advantages and also in the question of handling possible risks. The case studies from Brazil and Costa Rica in particular make it clear that the vigorous controversies in these countries move around the central topics of participation and social compatibility and not the technical, natural scientific issues of biosafety. However, it is not only in the area of research but also with regard to risk regulation that the participation of interest groups outside industry and science remains more of a desired object, but even within the EU it is still highly controversial.

risks – evaluation and regulation

An assessment of possible risks and of actually observed negative effects with the use of transgenic varieties is crucially dependent on the chosen standards for comparison and the levels of effect considered. This is why both an unqualified risk analysis (i.e., without any comparison to previous or other forms of agricultural practice) and one that is too strongly focused (on effects proven beyond doubt in the natural sciences or agricultural economy) are inappropriate.

In considering Bt varieties as a possible option for plant protection – but not as an option which can be used indefinitely for dealing with the pest problem -, which must be seriously weighed against other options, many of the particular risks expressed in the debate are put into perspective (effect on non-target organisms, other ecotoxicity, resistance problems). At the same time, it must be required that the standard used to compare Bt varieties should not just be conventional practice but that other innovative, knowledge-based options, e.g., from the field of integrated plant protection and organic farming should also taken into consideration.

A risk evaluation of HR varieties seems even more complex since their implementation causes many and indirect kinds of effect on the cultivation technique (reduction in tillage, fuel savings) and on land usage (crop rotations, increasing acreage). These would have to be considered in the framework of a comprehensive risk assessment and evaluation in addition to the direct effects of the herbicides used and saved on humans and the environment and be weighed up against these. To carry out an industry-wide evaluation, it would then be necessary to have a weighting, which legally protected goods (e.g., health, soil fertility, biological diversity, CO2 emissions, rural development, resource distribution) have priority (which in turn can only be inferred from the developmental aims of a region or a country) and what contribution can be provided here by genetically modified varieties compared with alternative options.

Basically it must be assumed that the overuse of an option, i.e., here the concentration on one single or just a few crops in terms of acreage and crop rotation contravenes the principles of Good Agricultural Practice and in the long run means great problems.

With a view to biological diversity as a superordinated, ecological, legally protected good, two chains of effect of transgenic varieties are considered to be particularly relevant: on the one hand, influencing the diversity of varieties in the country (and other agrobiodiversity) as a result of altered cultivation techniques and developments on the seed markets, and on the other hand the possible influence of any outcrossing into natural or conventional stocks, particularly in so-called centres of diversity. Even if knowledge here is still very restricted, there is broad consensus on the fact that uncontrolled distribution of transgenic varieties should be prevented, and that the measures for this are insufficient in many countries.

In the area of risk regulation, regulation strategies and policies are still considered to be inadequate or completely lacking in many countries. China and Brazil have made comprehensive provisions for handling genetically modified organisms. In Costa Rica and Chile, pertinent draft bills are still in the parliamentary process. The degree of efficiency and comprehensiveness with which the provisions are implemented and monitored in China cannot be assessed reliably, although there would undeniably be enough resources available. The example of Brazil, however, shows that even a developed legislation is of little use if the political and economic balance of power stands opposed to an application.

The example of Brazil also reveals that even if comprehensive scientific, institutional and infrastructural capacities do exist, there can be a dispute over whether and how the country should have its own more in-depth risk assessment of transgenic varieties specific to the country, if these are already licensed in other countries. This issue is the subject of controversial debate in Europe too. Smaller and poor developing countries are often out of their depth with this. For this reason, it would make sense to provide support in the development and processes of decision-making about which aspects should be investigated specifically for the country or region.

Finally, it should be noted that even where social controversy is vigorously conducted on the use of transgenic seeds, there is mostly only poorly developed comprehensive risk communication on the part of the authorities.

Perspectives for action

In terms of perspective, two tasks are particularly significant in dealing with the implementation of transgenic seeds in the framework of developmental cooperation: the (continuing) task of expediting capacities and basic conditions in the field of biosafety and regulation as well as answering the central question of how to better elicit and employ a possible future potential for transgenic cultivation methods than has been the case for developing and emerging countries.

Promoting capacities and normative frameworks in the area of biosafety and regulation

As the project results show, according to strict German or European standards the necessary scientific and political/regulatory preconditions still do not exist in most developing countries or even in any comprehensive form in highly developed emerging countries. This justifies the concentration to date of German developmental cooperation on "capacity building" in the field of biosafety in terms of the Cartagena Protocol or with a view to putting it into practice. Support of this kind seems useful and necessary given that genetically modified plants are being grown on an increasingly large scale and are continuously advancing, in some cases through uncontrolled channels into more and more countries.

Three aspects of the topic biosafety and regulation are (or remain) probably particularly important for the future in developing countries, and are thus remits for intensive cooperation:

  • Improvement of Risk Evaluation and Risk Communication: With regard to the import and cultivation of transgenic seeds that has been developed, assessed as safe, and first licensed in a different country, the further development of criteria and procedures for decision making would be helpful: which elements from previously conducted safety assessments could be reused and which should be newly investigated specific to the country or region. Here, it seems useful and necessary to include particularly affected social groups. In addition, there must be comprehensive and careful risk communication.

  • Ascertainment and Substantiation of Knowledge of the Threat to Biodiversity Through the Use of Transgenic Varieties: Although biodiversity is the superordinated legally protected ecological good, knowledge of it is only rudimentary in many ways. The influence on the diversity of the country's varieties (and other agrobiodiversity) as a result of changed cultivation techniques and by developments in the seed markets and possible consequences of the cultivation of genetically modified plants in the centres of diversity (via the outcrossing of transgenic characteristics into related wild varieties or types) still constitute important topics for investigation in which the use of farming knowledge should be accorded a position of prominence.

  • Establishing Functioning Systems of Coexistence, Proof of Origin, and Labelling: Independent of the use of transgenic varieties, identity preservation (IP) is regarded as a central requirement and challenge for food production as the latter becomes increasingly internationalised and industrialised, and which as supermarketisation progresses is becoming an even stronger factor, directly in the urban centres of developing countries. Germany and the other EU countries can offer comprehensive know-how in procedures for labelling and for proof of origin and in addition have a responsibility as importing and exporting countries. Since global agreement on compulsory standards as set out in the Cartagena Protocol seem to be destined to remain difficult for the foreseeable future, bilateral and voluntary systems and agreements represent an important option.

Going beyond these concrete tasks in the field of biosafety and regulation, it would be an important future task for many countries to achieve a better foundation and framework for risk assessment through basic agreement on the aims, strategies and paths to sustainable agriculture.

Agricultural biotechnology as a future agricultural option?

The debate that flared up in Spring 2008 on the future of global agriculture and the objectives, paths and priorities for the future use of natural resources overall, also put the question of the potential of agricultural biotechnology back on the agenda (especially through reports from the World Bank and the IAASTD). The current report concentrates on the question of the status which transgenic breeding approaches could have for developing and emerging countries in the future and whether it is necessary to re-evaluate agricultural biotechnology in the framework of developmental cooperation in the broadest sense.

Evidence suggests that for the evaluation of the future problem-solving potential of genetic breeding approaches it is not sufficient to consider existing developments, since the commercially available transgenic plant varieties as well at least as those at an advanced stage of development only represent a limited section. The study of genetic breeding approaches may be conducted in a decentralized way, even in publicly financed institutions and smaller companies, but the real development of genetically modified plants, by contrast, is conducted predominantly by a few large seed companies. Many of the most significant of these, first and foremost Monsanto, but also Dupont/Pioneer, Syngenta, Bayer CropScience and BASF, are also producers of important agricultural chemicals. In connection with the (literally) exclusive significance of patent-protected procedures in the genetic engineering of plants, it is thus glaringly obvious that the genetically modified plants available on the market represent those that fit best in the portfolio of these companies and by no means all those which could potentially be successful on the seed markets. If the development to date continues, it is to be expected that these few large biotech seed companies will continue to dominate to the same extent if not more, since they of course have a primary interest in successful and profitable varieties whose transgenic features fulfil their function for as long as possible for as many users as possible. Diversification under the conditions of the world agricultural market is subject to relatively narrow economic limits so that it cannot realistically be expected that these companies will of their own accord develop a variety specifically designed, for instance, for poor developing countries or regions.

In addition to the problems of companies' own interests and patent protection, many proponents of agricultural biotechnology regard other important reasons for the low number of development approaches specific to developing countries to lie in the regulations – which they see as overly strict – and campaigns of the opponents. But independent of the dominant factors in question, it is absolutely certain that the development of a marketable, transgenic variety is lengthy, elaborate, and costly and can thus not be achieved by public institutions, in any case not in smaller countries or by smaller companies. No transgenic variety developments have yet emerged even from IARC activities. However, it cannot be seriously deduced from the non-existence of adapted varieties that genetic engineering in plant breeding is fundamentally unsuitable for developing countries.

Overall, even 25 years after the development of the first transgenic plant and after 12 years of widespread use of transgenic seeds, there is still great uncertainty:

  • Does genetic engineering harbour dormant potential for sustainable agriculture in both industrial and developing countries?

  • Is it even possible to elicit this potential, particularly when one considers the basic economic and legal conditions?

  • Are there other options which are more promising in terms of ecological and social success and which are thus to be preferred?

As with other technology applications too, questions such as these are often not unambiguous and cannot be answered conclusively. In addition, the development and application of transgenic varieties take place in the context of such a complex, multifactorial framework of effects that any analysis of the consequences that is orientated to causality can have only little explanatory value. The complexity of the ecological, economic and social effects and interactions results in a technology-fixated evaluation ("Chances and Risks of Agricultural Biotechnology") being incapable of representing the key to an overarching consensus in view of the great conflicts of interests and objectives held by different social groups. The project results ultimately make clear that ecological and health effects are not so much at the centre of the controversies over the use of transgenic seeds but in the end rather the socio-economic effects and questions of social participation and balance of interests.

Overall this argues strongly in favour of steering towards a solution-orientated approach in search for potential future agricultural technologies and cultivation methods. With a view to transgenic plants, this means examining genetic engineering options without a predetermined result. Thus, with reference to the challenges of climate change and problems of water supply or other stress factors, it would be appropriate to first inquire into the existing and foreseeable agricultural challenges overall and only then into the means of possibly or necessarily adjusting cultivation methods. The contribution of plant breeding will be encountered here in some parts of the question, and only then can options for agricultural biotechnology be examined in a sensible way. The same is true for the problem of micronutrient deficits (cf. the example of Golden Rice) and many other examples. Of course, this does not absolve us from the obligation to consider dimensions specific to the technology (e.g., the increased requirements on measures to guarantee biosafety) – this must form a part of the consideration process.

The current framework conditions are probably better than they have been for a long time for serious attempts at achieving consensus. The most recent developments on the global markets for agricultural products, for food, bioenergy and other sustainable resources have triggered a new dynamism and urgency with regard to the question of how global agriculture can be organized and run in a more sustainable fashion in the future than it has been in the past. The mobilisation of significantly larger funds for studying the scientific and technological options than in the past has at least been announced, and we can expect this to take place. In the light of these trends, a renewed attempt to find a pragmatic consensus (or a partial one) concerning agricultural biotechnology and its role in developmental cooperation does not seem doomed to failure from the start.

 

 


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