Berlin, Germany
April, 2009Quelle:
Büro für
Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB)
http://www.tab.fzk.de/de/projekt/zusammenfassung/ab128.htm
Zusammenfassung
des TAB-Arbeitsberichts Nr. 128
Transgenes Saatgut in Entwicklungsländern – Erfahrungen,
Herausforderungen, Perspektiven
Endbericht zum
TA-Projekt »Auswirkungen des Einsatzes transgenen Saatguts auf
die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen
Strukturen in Entwicklungsländern«
Im Zuge der intensiven
Debatte über eine nachhaltige Produktion von Nahrungs- und
Futtermitteln, von Bioenergie und nachwachsenden Rohstoffen hat
die Diskussion über den Einsatz der Gentechnik in der
Pflanzenzüchtung sowie die Verwendung des daraus resultierenden
transgenen Saatguts in Europa und weltweit eine
Schwerpunktverlagerung erfahren – gefragt wird nunmehr stärker
nach den Potenzialen, den bisher erbrachten und den möglichen
zukünftigen Beiträgen zur Lösung spezifischer Probleme. Auch der
vorliegende Bericht legt hierauf ein besonderes Gewicht, ohne
die Risikofragen auszublenden. Zentrale Ergebnisse des
TAB-Projekts lassen sich in dieser Hinsicht wie folgt
zusammenfassen:
-
Der bisherige Nutzen
des Einsatzes transgenen Saatguts in Entwicklungs- und
Schwellenländern erscheint in Bezug auf das Spektrum der
Pflanzenarten, Sorten und Eigenschaften begrenzt.
-
Die Datenlage zu den
sozioökonomischen Effekten ist nach wie vor schwach und
lässt noch nicht einmal auf nationaler Ebene eine
abschließende Bewertung der bisherigen betriebs- und
volkswirtschaftlichen Effekte (Erträge, Gewinne und
Gewinnverteilung, Sektoreinkommen) zu.
-
Für eine Bewertung
transgener Sorten sollten alternative wissensbasierte
Optionen z. B. des integrierten Pflanzenschutzes
herangezogen werden und nicht der ökologisch und
sozioökonomisch oft mangelhafte Status quo der
landwirtschaftlichen Praxis.
-
Die kommerziell
verfügbaren und zumindest auch die in fortgeschrittener
Entwicklung befindlichen transgenen Pflanzensorten
repräsentieren nur einen beschränkten Ausschnitt des
prinzipiell vorstellbaren Potenzials gentechnischer
Züchtungsansätze. Die Gründe hierfür liegen in den
mangelnden wissenschaftlichen und wirtschaftlichen
Kapazitäten der meisten Entwicklungsländer, der Kontrolle
der Verfahren und Produkte durch die Patentinhaber sowie
einer häufig ungenügenden Risikoregulierung.
-
Die Frage, ob
gentechnisch veränderte Pflanzen in mittlerer und fernerer
Zukunft nachhaltige, regional angepasste Optionen für
unterschiedlich entwickelte Agrarwirtschaften bieten können,
lässt sich gegenwärtig nicht fundiert beantworten.
-
Das Potenzial
gentechnischer Züchtungsansätze sollte im Rahmen einer
differenzierten, problemorientierten Herangehensweise bei
der Suche nach zukunftsfähigen Agrartechnologien und
Bewirtschaftungsweisen ohne Vorabfestlegung geprüft werden.
Ausgangslage und
Fragestellung
Auswirkungen des
Einsatzes transgenen Saatguts auf die wirtschaftlichen,
gesellschaftlichen und politischen Strukturen in
Entwicklungsländern – ist dieses Thema überhaupt relevant?
Dafür sprechen vor allem drei Gründe:
-
Seit der Rio-Konferenz
1992 gibt es eine Verpflichtung der Industriestaaten,
die Entwicklungsländer bei der nachhaltigen,
vorteilsgerechten und sicheren Nutzung der biologischen
Vielfalt auch mit gentechnologischen Methoden zu
unterstützen. Dabei geht es insbesondere um die Schaffung
und Weiterentwicklung geeigneter Rahmenbedingungen.
-
In den vergangenen
Jahren hat die Verbreitung gentechnisch veränderter Sorten
gerade in Schwellenländern stark zugenommen, ein
kommerzieller Anbau transgener Baumwolle findet mittlerweile
in großem Umfang durch Kleinbauern in China und Indien
statt.
-
Die Suche nach
bestmöglichen Agrartechnologien hat durch die Renaissance
der Bedeutung der Landwirtschaft bzw. der weltweiten
Produktion von nachwachsenden Rohstoffen und deren
Verwendung in letzter Zeit einen enormen Schub erhalten. Da
die verfügbaren transgenen Pflanzen bislang ein ziemlich
enges Spektrum von Optionen bieten, stellt sich die Frage
nach den zukünftigen und auch nach den möglicherweise
bislang übersehenen Potenzialen gentechnischer
Züchtungsansätze.
Hintergrund,
Zielsetzung und Vorgehensweise
Sowohl Befürworter als auch
Gegner eines Einsatzes von transgenem Saatgut in
Entwicklungsländern gehen davon aus, dass die Gentechnologie
unter den ökologischen, ökonomischen, sozialen und
institutionellen Bedingungen von weniger entwickelten wie von
Schwellenländern weitreichende Auswirkungen haben kann. Auf der
einen Seite stehen große Erwartungen an einen Beitrag der
Gentechnik zur Ernährungssicherung und zum wirtschaftlichen
Anschluss an die Industrieländer, auf der anderen Seite gibt es
große Befürchtungen bezüglich nachteiliger Auswirkungen auf
kleinbäuerliche Wirtschaftsweisen und den traditionellen Umgang
mit Saatgut. Durch das »Megathema« Bioenergie, das in den
vergangenen Jahren die weltweite Debatte über Ziele, Wege und
Prioritäten der zukünftigen Nutzung der natürlichen Ressourcen
insgesamt intensiviert und verschärft hat, ist auch die Frage
nach den Potenzialen der »Grünen Gentechnik« mit neuer Dynamik
angestoßen worden. In der Perspektive der Befürworter gilt die
Gentechnik sowohl als unverzichtbares Mittel für eine Steigerung
der Flächenerträge im Ackerbau insgesamt als auch zur
spezifischen Optimierung von »Energiepflanzen«. Kritiker der
Agrogentechnik hingegen bezweifeln diese Einschätzungen und
befürchten eine Potenzierung der von ihnen angenommenen
negativen ökologischen, gesundheitlichen und vor allem
sozioökonomischen Folgen.
Ziel des TAB-Projekts
»Auswirkungen des Einsatzes transgenen Saatguts auf die
wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Strukturen
in Entwicklungsländern«, angeregt durch den Ausschuss für
wirtschaftliche Zusammenarbeit und beschlossen vom Ausschuss für
Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung, war es, die
allgemeine Informations- und Debattenlage aufzuarbeiten
(Kap. II) sowie möglichst konkret zu erfassen, wie sich der
Einsatz transgenen Saatguts in den vergangenen zwölf Jahren
tatsächlich entwickelt hat, welche Folgen identifizierbar sind
und was daraus für die zukünftige Ausgestaltung der deutschen
(bzw. auch europäischen) Entwicklungspolitik abgeleitet werden
kann (Kap. V).
Inhaltlicher Schwerpunkt
des Berichts sind vier Fallstudien (Kap. III) zu Ländern mit
ausgedehntem (Brasilien, China) und solchen mit bislang
begrenztem Einsatz (Chile, Costa Rica) von gentechnisch
veränderten Pflanzen (GVP). Neben diesen vier Ländern wäre eine
Reihe weiterer für eine vertiefte Behandlung infrage gekommen
(z. B. Argentinien, Indien, Mexiko, Paraguay, die Philippinen,
Südafrika oder Uruguay,) zu denen jedoch – wegen schlechter
Datenlage, begrenzter Projektmittel oder fehlender Angebote –
keine Gutachten in Auftrag gegeben werden konnten. Die
Ergebnisse dieser Länderstudien werden mit Blick auf zentrale
Frage- bzw. Zielstellungen vergleichend diskutiert (Kap. IV):
zum Bereich Forschung und Entwicklung, zur Frage der bisherigen
ökonomischen Resultate des Anbaus transgener Pflanzen, zu
sonstigen sozioökonomischen Effekten und Fragen der Teilhabe
sowie zur Erfassung, Bewertung und Regulierung von Risiken.
Transgene
Pflanzen in globaler Perspektive: Aktivitäten und Diskurse
Der weltweite
Anbau
Im Jahr 2007 wurden
transgene Pflanzen in insgesamt 23 Ländern auf rund 114 Mio. ha
angebaut, was ca. 5 % der weltweiten Anbaufläche entspricht.
Diese Flächen konzentrieren sich sehr stark auf fünf Länder in
Nord- und Südamerika, in denen allein 88 % der Anbauflächen
liegen (USA: 57,7 Mio. ha; Argentinien: 19,1 Mio. ha; Brasilien
15,0 Mio. ha; Kanada: 7,0 Mio. ha; Paraguay: 2,6 Mio. ha), auf
Indien (6,2 Mio. ha), China (3,8 Mio. ha) sowie Südafrika
(1,5 Mio. ha). Auch nach zwölf Jahren Anbau repräsentieren
lediglich zwei gentechnisch übertragene Eigenschaften, nämlich
Herbizidresistenz (»HR«) und Bacillus-thuringiensis-Insektenresistenz
(»Bt«), jeweils allein oder kombiniert 99,9 % der angebauten GVP
und das in nur vier Pflanzenarten (51,3 % Soja, 30,8 % Mais,
13,1 % Baumwolle, 4,8 % Raps). Ein kommerzieller Anbau findet
nahezu ausschließlich in den sog. Schwellenländern statt und
beschränkt sich ganz überwiegend auf zwei sogenannte Cash Crops:
HR-Soja in Südamerika (Argentinien, Brasilien, Paraguay,
Uruguay) sowie Bt-Baumwolle in Indien und China. Hinzu kommen
HR- u./o. Bt-Maisflächen v. a. in Südafrika, in Argentinien und
auf den Philippinen. Ein Anbau für die Ernährungssicherung oder
für lokale Märkte spielt insgesamt kaum eine Rolle.
Die volkswirtschaftliche
Bedeutung dieser als Futtermittel und zur Textilherstellung
verwendeten und exportierten pflanzlichen Produkte ist teilweise
groß. Baumwolle ist z. B. in China das wertmäßig wichtigste
landwirtschaftliche Produkt überhaupt und wird zu ca. 70 % aus
transgenen Sorten gewonnen. In Brasilien ist das zentrale
landwirtschaftliche Produkt Soja, das einen Anteil von ca. 10 %
am Gesamtexport des Landes hat und 2007 zu etwa zwei Dritteln
mithilfe transgener Sorten produziert wurde.
Nutzenfragen:
Eignung, Wirkungsebenen und Resultate
Der Begriff des Nutzens ist
ähnlich vielschichtig wie der des Risikos. Im Bericht werden
drei Bedeutungsebenen unterschieden:
-
der Beitrag transgenen
Saatguts zur Erreichung übergeordneter Schutzgüter und
Ziele (z. B. Ernährungssicherheit und -souveränität,
volkswirtschaftliche Entwicklung, Umwelt- und Naturschutz);
-
der Nutzen mit Blick
auf die betriebs- oder volkswirtschaftlichen Gewinnhöhe
und ‑verteilung (zwischen Saatgutentwicklern, -anbietern
und -nutzern);
-
die Eignung der
Gentechnik in der Pflanzenzüchtung zur Erreichung
herkömmlicher oder auch ganz neuer Zuchtziele.
Die erste Ebene –
Auswirkungen auf Schutzgüter und Entwicklungsziele – bildet die
höchste Aggregationsebene einer Gesamtbewertung des Einsatzes
transgenen Saatguts und ist hochgradig wert- bzw.
positionsabhängig. Entscheidend sind das zugrundegelegte
Entwicklungsmodell, die Annahmen und Erklärungen zu den Ursachen
von Armut und Hunger, ökologische Konzepte und Zielvorstellungen
sowie die Auswahl der betrachteten Wirkungsdimensionen. Deshalb
kommen hier die beteiligten Stakeholder zu völlig
unterschiedlichen Ergebnissen.
Zwei Perspektiven stehen
sich, vereinfacht gesagt, gegenüber: eine
(welt)marktwirtschaftliche und eine regional-ökologische.
Erstere betrachtet GVP als ein innovatives Betriebsmittel, das
der Landwirtschaft, durchaus auch der kleinbäuerlichen in
Entwicklungs- und Schwellenländern, helfen kann, effizienter,
d. h. kosten- und arbeitssparend, sowie ertragssichernd zu
produzieren; letztere sieht Gentechnik bzw. GVP als eine
unangepasste Technologie, welche die traditionellen lokalen,
teils indigen tradierten Bewirtschaftungsweisen zerstört.
Dazwischen finden sich offenere, »suchende« Haltungen und
Herangehensweisen, welche die Potenziale gentechnischer Ansätze
zur Erreichung pflanzenzüchterischer Zielstellungen oder die
Leistungsfähigkeit transgener Sorten gegenüber konventionellen
Sorten und gegebenenfalls alternativen Anbautechniken erkunden
wollen, ohne in der Bewertung vorher bereits festgelegt zu sein.
Die zweite
Betrachtungsebene bzw. Frage – nach der betriebs- oder
volkswirtschaftlichen Gewinnhöhe und -verteilung aus Entwicklung
und Anbau – stellt vordergründig die konkreteste dar und sollte
eigentlich einer empirischen Erfassung und einer quantitativen
Analyse zugänglich sein, zumindest nach über zehn Jahren
kommerziellen Anbaus. Eine ausführlichere Diskussion des
(erstaunlich begrenzten) Wissensstandes hierzu erfolgt im
Zusammenhang der Auswertung der Fallstudien.
Auch die dritte Ebene – die
Einschätzung der Eignung und Nutzung der Gentechnik in der
Pflanzenzüchtung – erscheint als vordergründig
innerwissenschaftliche Frage grundsätzlich durch eine
nüchterne wissenschaftliche Analyse bearbeitbar. Weil es dabei
aber insbesondere um eine Prognose möglicher zukünftiger Erfolge
geht, öffnet sich hier ein weites Feld für interessengeleitete
Spekulation sowie einen Expertenstreit verschiedener Disziplinen
(Molekularbiologie, Pflanzenzucht, Agrarökonomie) und
gesellschaftlicher Akteure (öffentlich finanzierte Pflanzen-
bzw. Züchtungsforschung, »klassische« Pflanzenzucht- oder aber
Biotechnologieunternehmen, Natur- und Umweltschutzverbände,
Entwicklungsorganisationen).
Züchtungsziele
und gentechnische Ansätze
Eine umfassende
Potenzialanalyse der Nutzung der Gentechnik für
entwicklungsländerspezifische Züchtungsziele konnte im
Rahmen des Projekts nicht geleistet werden (hierfür müssten die
pflanzenzüchterischen Herausforderungen und Ziele nach Ländern
oder zumindest größeren Regionen differenziert und detailliert
den bisherigen und absehbaren gentechnischen und
nichtgentechnischen Ansätzen gegenübergestellt werden). Geboten
wird hingegen ein kurzer Überblick über Züchtungsziele und
gentechnische Ansätze.
Die Ertragsleistung
von Pflanzen, sowohl einzelner Teile als auch der Gesamtpflanze,
wird als komplexes Merkmal multifaktoriell bestimmt und ist
einer gentechnischen Beeinflussung bislang nur wenig zugänglich.
Eine Verbesserung der Widerstandskraft der Pflanzen gegen
ertrags- oder qualitätsmindernde Einwirkungen, wie Krankheiten
und Schädlinge oder Nährstoff- und Wassermangel, also die
Erzeugung von Resistenzen bzw. Toleranzen zur
Ertragssicherung, kann zum Teil durch einzelne oder wenige
Merkmale vermittelt werden und ist der Gentechnik dadurch
prinzipiell leichter zugänglich. Neben den bislang angebauten
insekten- und herbizidresistenten Sorten werden v. a. virus- und
pilzresistente Varianten seit vielen Jahren intensiv erforscht.
Zugelassen und auf begrenzten Flächen angebaut wurden bislang
einige virusresistente Sorten, u. a. Paprika und Tomaten in
China, Kürbis und Papaya in den USA. Gentechnisch nutzbare
Resistenzen bzw. Toleranzen gegen Kälte, Trockenheit oder
Versalzung werden ebenfalls seit Langem beforscht und sind im
Zuge der aktuellen Debatte verstärkt in den Mittelpunkt gerückt,
ohne dass hier aber Konkretes absehbar wäre. Als erstes
konkretes Beispiel wurde im Herbst 2008 von BASF und Monsanto
die fortgeschrittene Entwicklung einer trockentoleranten
Maissorte berichtet.
Im Bereich der
Qualitätseigenschaften von Pflanzen steht die gentechnische
Veränderung zur Gewinnung neuer, industriell nutzbarer
Inhaltsstoffe wie »Plant Made Industrials« oder »Plant Made
Pharmaceuticals« im Mittelpunkt vieler FuE-Projekte, die
konkrete Nutzung ist bislang jedoch wenig bedeutend. Dabei
lassen sich kaum entwicklungsländerspezifische Aspekte erkennen,
mit Ausnahme des sog. Biofortificationansatzes, d. h. der
(gentechnischen) Anreicherung von Grundnahrungsmitteln mit
Vitaminen oder lebenswichtigen Mineralien. Entsprechende
Projekte werden für die Zielgruppe armer Bevölkerungsschichten
in Afrika und Asien verfolgt und seit einiger Zeit in großem
Umfang durch die Bill- und Melinda-Gates-Stiftung gefördert; das
besonders weit gediehene Beispiel des »Goldenen Reises« wird im
Bericht vertieft diskutiert.
Risiken:
Dimensionen und Debatten
Angesichts des Umfangs und
der Vielfältigkeit der Risikothematik konzentriert sich der
Bericht auf eine knappe Übersicht zu Risikodimensionen und
‑debatten und arbeitet heraus, welche Fragen für
Entwicklungsländer besonders relevant sind oder werden könnten.
Unterschieden werden gesundheitliche und ökologische sowie
sozioökonomische Risiken.
Ob bzw. welche Effekte des
Einsatzes transgener Sorten als Risiko oder Schaden angesehen
werden, ist entscheidend vom angelegten Vergleichsmaßstab
abhängig. Dieser wird u. a. geprägt durch den Status quo der
landwirtschaftlichen Praxis sowie das jeweilige Leitbild der
Landwirtschaft. Unterschiede zeigen sich bereits zwischen den
vergleichsweise homogenen EU-Ländern und sind angesichts der
Verschiedenartigkeit der Schwellen- und Entwicklungsländer noch
stärker ausgeprägt.
Bei der Betrachtung, welche
Risikoaspekte, Wirkungsebenen und -ketten für Entwicklungs- und
Schwellenländer besonders relevant oder sogar spezifisch sind,
können zwei Dimensionen unterschieden werden: Die Art und Höhe
der Risiken wird stark von den geografisch-naturräumlichen
Gegebenheiten geprägt, ihre Beherrschbarkeit von
»entwicklungsbezogenen« und institutionellen Parametern. Bei den
geografisch-naturräumlichen Parametern stellen sich
Fragen des Einflusses auf die biologische Vielfalt in einigen
Entwicklungs- und Schwellenländern viel stärker als z. B. in
europäischen Ländern, insbesondere dann, wenn sie die als
besonders wichtig und schützenswert betrachteten sog. Zentren
der biologischen Vielfalt oder sonstige Ursprungsregionen
landwirtschaftlicher Nutzpflanzen beherbergen.
Bei den »entwicklungsbezogenen«
Parametern bilden Fragen der Regulierung bzw. deren Etablierung
und Umsetzung ein wichtiges Thema, wobei geradezu als Konsens in
der Debatte gilt, dass in vielen bzw. den meisten Entwicklungs-
und Schwellenländern nach wie vor ein großes institutionelles
und kapazitatives Manko besteht. Aufseiten der Anwender können
die Effekte der Verwendung transgenen Hochleistungssaatguts
insbesondere durch den Ausbildungs- und Kenntnisstand sowie
durch die Kapitalausstattung der Betriebe geprägt werden. Für
die möglichen Umwelt- und teils auch die Gesundheitswirkungen
entscheidend ist die Einhaltung der »Guten Fachlichen Praxis«
z. B. bei der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln. Neue Sorten
können auch zu einer großflächigen Veränderung der Landnutzung
führen und dadurch ökologische Effekte hervorrufen. Das
dominierende Thema der Risikodebatte zum Einsatz transgener
Sorten in Entwicklungs- und Schwellenländern sind hier aber die
verbundenen sozioökonomischen und teils auch soziokulturellen
Fragen, z. B. nach den Auswirkungen auf traditionelle
Anbauweisen und Saatgutmärkte.
Eine Systematisierung
sozioökonomischer Risiken des Einsatzes transgenen Saatguts
fällt besonders schwer, weil es sehr unterschiedliche
Auffassungen gibt, welche Auswirkungen der Verbreitung und
Nutzung von GVP überhaupt zuzuschreiben und ob diese als Risiken
bzw. Schäden anzusehen sind. Während mögliche ökologische und
gesundheitliche Folgen aus den neuen Eigenschaften der
transgenen Sorten und der damit verbundenen Verwendung zumindest
bis zu einem gewissen Grad auch prospektiv abgeleitet und
untersucht werden können, ergeben sich sozioökonomische
Konsequenzen zum größten Teil erst in der realen Vermarktungs-,
Anbau- und Verwendungssituation. Die Datenlage hierzu ist
allerdings selbst in den Industrieländern erstaunlich schwach.
In den Schwellen- und
Entwicklungsländern spielt die Frage nach der Marktmacht und dem
Marktverhalten der großen »gentechnischen« Saatgutanbieter eine
große Rolle, zum Teil verbunden mit weitreichenden Befürchtungen
bezüglich einer Zerstörung traditioneller Produktionsweisen
einer multifunktionellen Landwirtschaft. Insgesamt können die
komplexen und heterogenen sozioökonomischen Auswirkungen als das
eigentliche Zentrum der Risikodebatten in den Schwellen- und
Entwicklungsländer betrachtet werden, da mit ihnen häufig die
Frage nach den grundsätzlichen Entwicklungsmodellen, -zielen und
-wegen verbunden ist.
Besondere
Rahmenbedingungen in Entwicklungsländern
Auch nach über 20 Jahren
Forschung und zwölf Jahren Anbau gibt es bislang kaum
entwicklungsländerspezifische transgene Sorten im eigentlichen
Sinn. Umstritten ist, ob dieses vorrangig technologieimmanente
Gründe hat, an den Interessen der Technologieinhaber liegt oder
aber durch (zu) strenge Zulassungsauflagen verursacht wurde. Es
gibt jedoch angepasste HR- und Bt-Sorten, meist als Resultat der
Einkreuzung in regionale Sorten.
Die Zahl und Vielfalt der
FuE-Projekte zu transgenen Pflanzen mit besonderem Nutzen für
die Landwirtschaft in Entwicklungsländern war und ist – in den
betreffenden Ländern, in den internationalen
Agrarforschungszentren, zum Teil in Kooperation mit
Einrichtungen in Industrieländern – insgesamt zwar durchaus
groß, aber nach wie vor anscheinend meist in eher frühen Stadien
(und schwer überschaubar). Weithin wird angenommen, dass
weltweit bislang vergleichsweise wenig Mittel aufgewendet
wurden, woraus geschlossen wird, dass das tatsächliche Potenzial
transgener Pflanzen für Entwicklungsländer noch gar nicht
richtig eruiert worden ist. Von Befürwortern einer stärkeren
Nutzung von GVP wird zudem betont, dass regulativ-administrative
Zulassungs- und Anbauauflagen in Verbindung mit nach wie vor
mangelhaften wissenschaftlich-administrativen Kapazitäten
größere Entwicklungserfolge verhindert hätten. Unbestritten ist,
dass unabhängig von der Art und Umsetzung, die spezifische
Regulierung transgener Pflanzen ihre Erforschung und Entwicklung
teurer macht als die von nichttransgenen, konventionellen
Pflanzen bzw. -sorten.
Mit Blick auf die
Entwicklung und den Einsatz transgenen Saatguts in
Entwicklungsländern spielen Fragen des geistigen Eigentums und
der Etablierung und Durchsetzung von Schutz- und
Lizenzansprüchen eine zentrale Rolle. Als Modell zur Überwindung
des Problems der Lizenzfragen werden seit einigen Jahren
zunehmend sog. Public-Private-Partnership-Projekte gesehen, bei
denen die Technologieinhaber öffentlich finanzierten
Forschungseinrichtungen ihre geschützten Gentechnikanwendungen
oder Sorten für bestimmte Zwecke lizenzfrei zur Verfügung
stellen. Ein solches Vorgehen bildet eine wichtige Grundlage des
»Golden-Rice«-Projekts. Dieses erscheint als Beispiel für eine
gezielte Nutzung der Pflanzengentechnik für ein übergeordnetes
Entwicklungsziel (die Reduktion der Mangelernährung und daraus
resultierender gesundheitlicher Schäden) mit durchaus
realistischen Erfolgschancen, wenn es Teil einer umfassenderen
Gesamtstrategie ist. Gleichzeitig belegt es aber den enormen
Einfluss der großen gentechnologisch orientierten Saatgut- und
Agrarchemikalienunternehmen, und es wirft die Frage auf, ob
diese Art der Kooperation für die Entwicklungszusammenarbeit ein
zukunftsweisendes und praktikables Modell ist – eine Frage, die
im Rahmen der Gesamtschau und des Ausblicks auf mögliche
Handlungsoptionen wieder aufgegriffen wird.
Internationale
Regulierung
Die wichtigsten weltweiten
Regulierungsbemühungen und ‑ebenen mit Bedeutung für die Nutzung
transgenen Saatguts in Entwicklungs- und Schwellenländern
betreffen den Umgang mit biologischer Vielfalt und
pflanzengenetischen Ressourcen, den Welthandel (einschließlich
der Durchsetzung geistiger Eigentumsrechte) sowie Ansätze zu
einer Standardisierung von Risikoabschätzung und -bewertung.
Zur
Biodiversitätskonvention ist festzuhalten, dass die durch die
Rio-Konferenz 1992 angeregten Prozesse äußerst langwierig sind –
so gibt es immer noch kein verbindliches Reglement für den
Vorteilsausgleich bei der Nutzung der biologischen Vielfalt,
sondern lediglich (laut Beschluss der jüngsten
Vertragsstaatenkonferenz) den Auftrag, unter deutscher
Federführung bis zur nächsten Vertragsstaatenkonferenz 2010
einen beschlussfähigen Text auszuarbeiten. Das deutlich
fortgeschrittenere Biosafety- oder Cartagena-Protokoll ist im
Jahr 2003 in Kraft getreten und regelt erstmals völkerrechtlich
bindend den grenzüberschreitenden Transport, die Handhabung und
den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen. Gegenwärtig
sind 148 Staaten Vertragspartner des Protokolls. Wichtige
GVP-Anbauländer wie Argentinien, Kanada und USA sind dem
Cartagena-Protokoll bislang allerdings nicht beigetreten. Noch
nicht abschließend geregelt ist bisher die Kennzeichnung von
Agrarprodukten, die Anteile aus gentechnisch veränderten
Organismen (GVO) enthalten können. Derzeit reicht eine
Deklaration »[...] kann GVO enthalten« aus, wenn der mögliche
betreffende GVO im Ausfuhrland zugelassen und als sicher
bewertet wurde. Ein zentrales Thema des jüngsten
Vertragsparteientreffens im Mai 2008 in Bonn war die Frage der
Haftung und Wiedergutmachung bei »Schäden an der Biodiversität«
durch GVO. Das Resultat waren noch nicht die dafür möglichen
Regeln selbst, sondern die Entscheidung, dass diese verbindlich
aufgestellt werden sollen.
Entsprechend dem Geist der
Rio-Konferenz sollen die Industrieländer die Entwicklungsländer
bei der Implementierung der Biodiversitätskonvention und ihrer
Beschlüsse unterstützen. Das Bundesministerium für
wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung fördert den
Aufbau von Kapazitäten zur Bewertung von Risiken der Gentechnik
im Rahmen der deutschen Biosafety-Capacity-Building-Initiative,
u. a. durch Unterstützung des afrikanischen Modellgesetzes zur
Biosicherheit (»African Model Law«), das die Afrikanische Union
im Jahr 2001 als Orientierungsrahmen und Ausgangspunkt für
nationale Regelungen ihrer Mitgliedstaaten entwickelt hat.
Bereits vor der
Rio-Konferenz gab es Bemühungen einer internationalen
Regulierung des Zugangs zu den sogenannten pflanzengenetischen
Ressourcen, die eine wichtige Quelle für die Züchtung insgesamt
und damit auch für die Entwicklung von GVP darstellen. Auf der
22. FAO-Konferenz wurde 1983 das »International Undertaking on
Plant Genetic Resources« verabschiedet, das festlegt, dass die
pflanzengenetischen Ressourcen als gemeinsames Erbe der
Menschheit von Einzelansprüchen freigehalten werden sollten.
Nachdem die Biodiversitätskonvention die genetischen Ressourcen
aber generell unter die Souveränität der Nationalstaaten
stellte, musste ein langwieriger Prozess zur Harmonisierung des
»Undertakings« und der Konvention angestoßen werden. Der im Jahr
2001 resultierende internationale Vertrag über
pflanzengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft
legt für die wichtigsten 35 Nahrungs- und 29 Futterpflanzen den
Zugang zu pflanzlichem Zuchtmaterial fest und regelt
gleichzeitig einen Vorteilsausgleich für die Herkunftsländer im
Sinn der Biodiversitätskonvention.
Wirtschaftsrechtliche
Aspekte des Handels mit GVO werden in den Abkommen der
Welthandelsorganisation WTO geregelt. Für den Bereich der Grünen
Gentechnik sind mehrere WTO-Handelsabkommen relevant,
insbesondere aber das sog. SPS- (Agreement on the Application of
Sanitary and Phytosanitary Measures) und das TRIPS-Abkommen
(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property
Rights). Letzteres verpflichtet die Mitgliedstaaten der WTO,
Rechtssysteme für geistiges Eigentum zu etablieren, wobei für
transgene Sorten eine »Patentbewehrung« möglich bzw. vorgesehen
ist, was bei konventionellen Sorten nicht der Fall gewesen war.
Ob Schutzsysteme für geistiges Eigentum wirklich vorrangig
innovationsfördernd und wohlstandsmehrend für eine
Volkswirtschaft insgesamt sind, kann fundiert nur
landesspezifisch, differenziert nach Art des Schutzsystems und
betroffenem Schutzobjekt (Technologie, Verfahren, Produkt)
beantwortet werden.
Neben diesen aus
übergeordneten Politikzielen (Erhalt der biologischen Vielfalt,
Ernährungssicherung, freier Welthandel, Schutz des geistigen
Eigentums) abgeleiteten weltweiten Regulierungsbemühungen gibt
es Ansätze zu einer internationalen Angleichung der
Risikoabschätzung und -bewertung für transgenes Saatgut bzw.
GVP. Da das Cartagena-Protokoll zu einer gesundheitlichen
Risikoabschätzung keinerlei Vorgaben macht, beschäftigt sich
damit eine Arbeitsgruppe der für internationale Aspekte der
Lebensmittelsicherheit zuständigen Codex-Alimentarius-Kommission
von FAO und WHO. Dabei werden nicht nur grundlegende Prinzipien
formuliert, sondern detaillierte Richtlinien für die
(gesundheitliche) Sicherheitsbewertung transgener Lebensmittel
erarbeitet. Bereits seit Mitte der 1990er Jahre arbeitet
außerdem die OECD zu Fragen der Risikobewertung und Regulierung,
unter dem speziellen Blickwinkel einer Harmonisierung zur
Ermöglichung des Welthandels.
Diese (und andere)
Anleitungen zur Durchführung von Sicherheitsbewertungen bieten
letztlich jedoch nur einen Rahmen. Für die Resultate der
Risikoabschätzung und -bewertung an sich ist es entscheidend,
wie die zuständigen Institutionen verankert, ausgerichtet und
bezüglich ihrer Kapazitäten und Kompetenzen ausgestattet sind.
Dabei ist eine zentrale Frage, inwieweit die Prozeduren und
Standards der Industrieländer auf die Entwicklungs- und
Schwellenländer übertragen werden können, müssen oder dürfen.
Dies ist deshalb so relevant, weil zum einen die
wissenschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen
Kapazitäten zur Bewertung der biologischen Sicherheit zumindest
in den meisten Entwicklungsländern nach wie vor als sehr
defizitär gelten und weil zum anderen in vielen Entwicklungs-
und Schwellenländern die sozioökonomischen Fragen eine größere
Rolle spielen, weshalb ihnen auch im Rahmen der Risikobewertung
ein anderer Stellenwert eingeräumt werden könnte bzw. müsste.
Neben den internationalen
Regelungen bzw. Aktivitäten existieren unilaterale
Anforderungen, die für die Nutzung transgener Pflanzen in
Entwicklungs- und Schwellenländern von Bedeutung sind. Als
besonders wichtig gelten dabei die Auswirkungen der
EU-Gentechnikregulierung sowie die wachsenden Anforderungen der
weltweit agierenden Lebensmittelindustrie bezüglich
Qualitätsstandards und Herkunftsdokumentation. Für viele
(Entwicklungs-)Länder stellt sich die Frage, ob ein Anbau
transgener Sorten die Exportmöglichkeiten nach Europa mindert
oder gar zunichte macht. Die Etablierung effizienter Herkunfts-
und Rückverfolgbarkeitssysteme (sog. »identity preservation«)
für landwirtschaftliche Produkte gilt als äußerst aufwendig und
für wenig entwickelte Länder kaum leistbar.
Die Fallstudien
Bei den vier
Beispielländern, Brasilien, Chile, China und Costa Rica, handelt
es sich um relativ weitentwickelte Länder. Der Schwerpunkt auf
Lateinamerika weist insofern Vorzüge auf, als dort nach
Nordamerika die mit Abstand größten Flächen mit GVP zu finden
sind und für Brasilien der weltweit größte Zuwachs bei der
landwirtschaftlichen Nutzung überhaupt angenommen wird.
Gleichzeitig gibt es eine starke zivilgesellschaftliche
(Oppositions-)Bewegung in ganz Lateinamerika, sodass auch die
gesellschaftliche Auseinandersetzung über den Anbau transgener
Pflanzen besonders intensiv geführt wird. Mit China wurde das
Schwellenland mit der weltweit größten ökonomischen Bedeutung
behandelt, das sehr stark auf eine Entwicklung seiner
wissenschaftlichen Kapazitäten setzt, darunter explizit auch die
der Bio- und Gentechnologie.
China
China, das
bevölkerungsreichste Land der Erde mit enormen wirtschaftlichen
und technologischen Kapazitäten, setzt seit vielen Jahren auf
die Entwicklung und Nutzung von GVP. Angebaut wird in sehr
großem Maßstab transgene insektenresistente Baumwolle, das
derzeit wichtigste Cash Crop Chinas, mit einem transgenen Anteil
von etwa 70 %. Andere Pflanzenarten spielen im Vergleich dazu
eine sehr untergeordnete Rolle. Nachdem die Bt-Baumwollsorten
ursprünglich von Monsanto stammten, dominieren mittlerweile von
der Chinesischen Akademie der Landwirtschaftlichen
Wissenschaften entwickelte, preislich günstigere Bt-Sorten den
Markt. Entsprechend der Struktur der chinesischen Landwirtschaft
sind die Anwender praktisch ausschließlich Kleinbauern, die
Baumwolle typischerweise auf Feldgrößen unter 1 ha anbauen
(weshalb es bislang nicht für nötig befunden wurde,
Refugienflächen zur Verhinderung einer Resistenzentstehung des
Baumwollkapselwurms explizit vorzuschreiben). In den Jahren 1999
bis 2001 konnten laut Stichproben in verschiedenen Provinzen
durch den Einsatz der Bt-Sorten Insektizide in großem Umfang
eingespart werden, gleichzeitig stiegen die Erträge, sodass
insgesamt deutliche Gewinnsteigerungen für die untersuchten
Farmen ermittelt wurden. In den Folgejahren reduzierten sich
diese Effekte aufgrund einer Sekundärschädlingsproblematik,
deren Ursache umstritten ist.
Bezüglich der Zulassung
transgener Lebensmittelpflanzen ist eine deutliche Zurückhaltung
festzustellen. Ein Anbau der eigentlich zugelassenen
reifeverzögerten und/oder virusresistenten Tomaten, Paprika und
Chili findet anscheinend kaum statt, am umfänglichsten wohl von
virusresistenter Papaya. Bei Reis, der zentralen
Nahrungsmittelpflanze Asiens, verweist die chinesische
Zulassungsbehörde explizit auf das Vorsorgeprinzip und hat
bislang eine Kommerzialisierung transgener Sorten abgelehnt. Die
Fallstudie macht deutlich, dass die chinesische Regierung eine
umfassende Gentechnikregulierung implementiert hat, die u. a.
bereits seit 2002 eine den EU-Vorschriften ähnliche,
prozessbasierte Kennzeichnungspflicht von Lebensmitteln mit
Inhaltsstoffen aus transgenen Pflanzen vorsieht. Denn es gibt
trotz der restriktiven Zulassungspolitik für den Anbau einen
Lebensmittelsektor, in dem transgene Produkte eine große Rolle
spielen: der Sojamarkt. Obwohl der Nordosten des Landes bis
heute ein traditionelles Sojabohnenanbaugebiet ist, ist China
der mit Abstand größte Sojaimporteur weltweit. Die Sojaimporte
gehen in erster Linie in die Sojaölproduktion, haben aber
dennoch zu einem massiven Preisverfall für chinesische Soja
geführt, die vorrangig für die Tofuproduktion verwendet wird.
Über die
innergesellschaftlichen Debatten kann auch die Fallstudie kein
detailliertes Bild liefern – angesichts der Größe des Landes
sowie der nach wie vor beschränkten Informationsfreiheit konnte
dies auch nicht erwartet werden. Aber es werden Facetten einer
durchaus heterogenen Situation erkennbar: Während die
Zulassungssituation von GVP für die Normalbevölkerung im
Einzelnen nur wenig transparent sein dürfte, gibt es zunehmend
öffentliche Diskussionen in den Medien zu speziellen Fragen, so
zu den Folgen der Sojaimporte oder zum unerlaubten Anbau von
transgenem Reis. Insgesamt scheint die Bevölkerung (sehr)
technologieoffen zu sein, allerdings mit einem geringen
Kenntnisstand über die tatsächliche Diffusion transgener
Nahrungsmittel. Unter den urbanen, wohlhabenderen
Bevölkerungsteilen wächst außerdem eine skeptischere
Verbrauchergruppe heran. In diesem Umfeld beginnen auch
gentechnikkritische NGOs Einfluss auszuüben.
Für die Zukunft können
weitere Zulassungen von GVP erwartet werden, insbesondere von
landeseigen entwickelten Sorten, orientiert an den Anforderungen
der chinesischen Landwirtschaft mit ihrer kleinbäuerlichen
Struktur. In die volkswirtschaftlichen Strategieüberlegungen der
chinesischen Führung scheinen dabei auch explizit die
Rücksichtnahme auf die öffentliche Meinung, eine
Berücksichtigung der gentechnikskeptischen Exportmärkte (nicht
nur europäischer Länder, sondern auch von Japan, Südkorea und
Hongkong) sowie die Beachtung der am Vorsorgeprinzip
orientierten Biosicherheitsregulierung einzugehen.
Mit Blick auf die
übergeordneten Debatten zu GVP und Entwicklungsländern prägen
daher insgesamt folgende Punkte die Situation in China:
-
Das Land verfügt über
umfassende eigene wissenschaftliche Kapazitäten, wodurch
eine frühzeitige Entwicklung eigener transgener
(Bt-Baumwoll-)Sorten möglich wurde. Hieraus resultierte eine
geringere Abhängigkeit von transnationalen Unternehmen,
ohne dass diese ganz aus dem Markt verdrängt worden wären.
-
Die Landwirtschaft
weist eine weitgehend homogene, kleinbäuerliche
Betriebsstruktur auf. Hierdurch konnten z. B. mögliche
ökologische, aber auch sozioökonomische Folgen großer
Monokulturen vermieden werden.
-
Seit Langem existiert
eine elaborierte Biosicherheitsgesetzgebung mit starker
Betonung des Vorsorgeprinzips, einschließlich Vorschriften
für eine prozessbasierte Kennzeichnung transgener
Lebensmittel.
-
Zumindest bislang ist
eine deutliche Zurückhaltung bei der Zulassung transgener
Nahrungsmittelpflanzen für den Anbau (z. B. Reis) zu
erkennen, begründet mit Blick auf Exportmärkte sowie
vermutlich wegen unklarer Akzeptanz trotz einer tendenziell
technologiefreundlichen Bevölkerung.
Brasilien
Brasilien hat zwar eine
deutlich geringere Einwohnerzahl als China, jedoch ist die
Landesfläche ähnlich groß, und die landwirtschaftliche Kapazität
gilt als die mit Abstand größte weltweit, die noch lange nicht
ausgereizt ist. Beim Einsatz transgenen Saatguts zeigt sich eine
völlig andere Situation als in China. Die wichtigsten Ergebnisse
sind hier:
-
Das Land verfügt
ebenfalls über umfassende eigene wissenschaftliche
Kapazitäten, dennoch ist bislang keine Entwicklung eigener
transgener Sorten gelungen. Zwar finden sich einige
Forschungsaktivitäten auch an lokal bedeutenden
Pflanzenarten (Zuckerrohr, Bohnen, Kartoffeln, Papaya), aber
bei den Freisetzungsanträgen dominieren deutlich
multinationale Unternehmen, die sich auf die Cash Crops
Mais, Baumwolle und Soja konzentrieren.
-
Der Anbau beschränkt
sich zum größten Teil auf HR-Soja, hinzu kommt seit 2007
Bt-Baumwolle. Bt- und HR-Maissorten sind prinzipiell
zugelassen, ihr Anbau wird in der Saison 2008/2009 erwartet.
-
Die Geschichte der
Diffusion von HR-Soja (und ähnlich von Bt-Baumwolle) weist
eine spezifische Eigentümlichkeit auf: Jahrelang wurde
transgenes Sojasaatgut von Monsanto, das aus Argentinien
stammte, in größerem Umfang illegal angebaut. Dieser Anbau
wurde in einem hochkontroversen jahrelangen Prozess
legalisiert, womit die brasilianische Regierung den Status
des Landes als gentechnikfreier Großproduzent (insbesondere
für Soja für den europäischen Markt) aufgab. Allerdings gibt
es nach wie vor eine regionale Differenzierung der
Verwendung von HR-Soja, mit einem Schwerpunkt im südlichen
Bundesland Rio Grande do Sul.
-
Bei den Verwendern
überwiegen die größeren Betriebe, aber auch mittlere und
kleine Landwirte bauen HR-Soja an, insbesondere als
Mitglieder von Kooperativen, die das Saatgut häufig zentral
stellen.
-
Es gibt eine intensiv
geführte gesellschaftliche Kontroverse über die ökologischen
und ökonomischen Konsequenzen der Verwendung transgenen
Saatguts, mit einer starken Antigentechnikbewegung auf der
einen und einer starken Biotechnologielobby auf der anderen
Seite.
Zu den sozioökonomischen
Effekten gibt es bislang praktisch keine belastbaren Zahlen.
HR-Pflanzen können Betriebskosten für die Unkrautbekämpfung
fraglos reduzieren, allerdings ist die Höhe dieses Effekts sowie
einer möglichen Gewinnsteigerung von der Betriebsart, den
Saatgutpreisen und der Preisentwicklung des Produkts, z. B.
Soja, abhängig. Eine zu starke Konzentration auf eine temporär
besonders lukrative Anbaufrucht macht gerade kleine Betriebe
besonders störanfällig (grundsätzlich natürlich unabhängig von
der Art des Saatguts) für Nachfrageeinbrüche.
Volkswirtschaftlich ist die Frage relevant, ob Brasilien im
Rahmen einer Doppelstrategie noch für längere Zeit in größerem
Umfang Soja und Mais zertifiziert gentechnikfrei produzieren und
exportieren will.
Die
Biosicherheitsgesetzgebung des Landes erscheint umfassend, ihre
Anwendung (z. B. der Kennzeichnungsvorschriften) wird aber
kontrovers beurteilt bzw. zum Teil stark kritisiert.
Charakteristisch für die Entwicklung der Regulierung war und ist
die stufenweise Legalisierung von GVO-Anbau und -Import durch
Präsidialdekrete mit nachfolgender parlamentarischer Billigung.
Für die Zukunft wird
erwartet, dass die Zahl der transgenen Sorten und die Größe der
Produktionsflächen deutlich steigen werden. Insbesondere die
Sojaflächen sollen u. a. für die Biodieselproduktion noch einmal
enorm ausgedehnt werden. Auch im Zuge der Ausweitung des
Zuckerrohranbaus (als Bioenergieträger) dürften transgene Sorten
eingesetzt werden, sobald sie verfügbar und zugelassen sind. Der
konventionelle Produktionssektor wird nach Ansicht Vieler auf
Dauer ein Nischen- bzw. Spezialmarkt werden.
Von vielen Seiten werden
Bedenken geäußert bezüglich der Monopolstellung der
internationalen Biotechnologieunternehmen sowie Befürchtungen,
dass einige landwirtschaftliche Sektoren, insbesondere der
ökologische Landbau, Nachteile erleiden werden, wenn es keine
Regulierungsvorgaben gibt, die eine echte Koexistenz
gewährleisten können.
Costa Rica
Das nicht nur im Vergleich
zu Brasilien und China kleine mittelamerikanische Land, das für
lateinamerikanische Verhältnisse durch eine relativ umfassende
demokratische Entwicklung und soziale Stabilität geprägt ist,
steht für den Einsatz transgenen Saatguts und dessen
Auswirkungen unter ganz anderen Bedingungen. Besonders markant
erscheinen hier:
-
Ein Anbau zur
Verwendung im Land findet nicht statt, sondern
ausschließlich zur Saatgutproduktion für die Weltmärkte.
Dies geschah insbesondere in Zeiten der Markteinführung von
transgenen Soja-, Mais- und Baumwollsorten, zum Teil auch in
den vorhergehenden Erprobungsphasen.
-
Die Saatgutvermehrung
hatte dadurch, obwohl sie die meiste Zeit auf relativ
kleinen Flächen stattfand, zumindest zeitweise eine recht
große Bedeutung, insbesondere für US-amerikanische
Saatgutunternehmen.
-
Der Erprobungs- und
Vermehrungsanbau geschah über längere Jahre de facto im
Verborgenen, ohne dass die Öffentlichkeit aktiv informiert
worden wäre und ohne dass die jeweiligen Freisetzungen
kompetent und gründlich geprüft und kontrolliert worden
wären. Mittlerweile ist das Problembewusstsein größer
geworden, eine spezifische Biosicherheitsgesetzgebung
befindet sich im parlamentarischen Verfahren.
-
In den letzten Jahren
hat sich im Kontext einer heftigen gesellschaftlichen
Auseinandersetzung über eine weitere Marktliberalisierung
und -öffnung des Landes ein zunehmendes kritisches
zivilgesellschaftliches Engagement zur Frage des GVP-Anbaus
entwickelt.
Durch diese spezielle
Konstellation erscheint Costa Rica in mehrerer Hinsicht ein
recht prägnantes Beispiel für viele von NGOs aus der
Entwicklungszusammenarbeit geäußerte Bedenken gegen den Einsatz
transgenen Saatguts in Entwicklungsländern: Der sozioökonomische
Effekt für das Land scheint marginal gewesen zu sein, weil die
eigentliche Wertschöpfung außer Landes erfolgte und in Costa
Rica lediglich einige wenige unqualifizierte Arbeitsplätze
entstanden. Das Geschäftsgebaren der internationalen
Saatzuchtunternehmen war zumindest in einigen Fällen fragwürdig,
wenn z. B. in den »Herkunftsländern« (der GVP-Entwicklung)
noch nicht zugelassene Linien in Costa Rica im Freiland getestet
oder vermehrt werden durften, ohne dass eine umfassende und
landesspezifische Risikobewertung und kompetente Überwachung
durch die Regulierungsbehörden durchgeführt wurde.
Schwer zu beurteilen ist
die Qualität der costaricanischen Erforschung und Entwicklung
transgener Sorten, nicht nur bezüglich der erreichten Stadien,
sondern insbesondere hinsichtlich der Angepasstheit und
Zukunftspotenziale der Zielstellungen. Insgesamt zeigt sich die
Notwendigkeit einer umfassenden Stärkung der landesinternen
Kapazitäten bei Forschung, Entwicklung und Risikobewertung
transgener Pflanzen. Das UNEP-GEF-Verfahren hat diverse Mängel
deutlich gemacht, erkennbar ist aber nicht nur bei den
gentechnikkritischen NGOs, sondern auch bei Teilen der
zuständigen Behörden ein Bemühen um Verbesserung insbesondere
von Kontrolle und Überwachung. Dennoch erscheint das
Informationsverhalten der zuständigen Stellen unzureichend und
die Teilhabe zivilgesellschaftlicher Gruppen zumindest aus deren
Sicht unbefriedigend.
Chile
Auch in Chile ist ein Anbau
zur Kommerzialisierung transgener Produkte im Land selbst nach
wie vor nicht zulässig, sondern ausschließlich für die
Saatguterprobung, -vermehrung und den anschließenden Export.
Allerdings handelt es sich hierbei mittlerweile um ein auch
volkswirtschaftlich durchaus relevantes Geschäftsfeld der
überaus leistungsstarken chilenischen Landwirtschaft, dessen
Umfang besonders stark seit 2005/2006 zunimmt. So erfolgte in
der Anbauperiode 2007/2008 eine transgene Saatgutvermehrung auf
über 25.000 ha, darunter zu über 80 % Mais. Überhaupt ist Mais
die mit Abstand wichtigste konventionelle wie transgene
Vermehrungskultur (ca. 50 % der Saatgutexporte 2007, die
wiederum etwa 7,5 % des Gesamtwerts pflanzlicher Exportprodukte
repräsentierten). Neben Saatgutproduktion und -export ist auch
der Import mehrerer in den USA oder Europa zugelassener
transgener Mais- und Sojasorten als Futtermittel erlaubt, die
vor allem in der wachsenden Geflügel-, Schweine- und Lachszucht
verwendet werden.
Unter den Saatguterzeugern
in Chile finden sich u. a. Monsanto, DuPont/Pioneer und
Syngenta, die vorrangig Mais, Sonnenblumen und Sojabohnen
vermehren. Bei den zur Vermehrung angebauten GVP handelt es sich
v. a. um HR- und Bt-Sorten. Ähnlich wie in Costa Rica findet
eine Saatgutvermehrung auch als Dienstleistung für ausländische
Firmen oder Forschungsinstitute während der Entwicklungs- und
Erprobungsphase statt. Unter den transgenen Eigenschaften finden
sich einige Beispiele für weitere biotische und abiotische
Resistenzen bzw. Toleranzen sowie für sogenannte »plant made
pharmaceuticals«.
Die landeseigene Forschung
an transgenem Saatgut erscheint durchaus vielfältig, allerdings
mit sehr begrenzten personellen und finanziellen Ressourcen
ausgestattet, zum überwiegenden Teil auf Universitäten
beschränkt und in nach wie vor frühen Stadien. Geforscht wird zu
einem großen Teil an landesspezifischen Problemstellungen bei
für Chile wichtigen Kulturpflanzen, darunter Trockenheits-,
Salz- und Kältetoleranz, Krankheits- und Schädlingsresistenz
sowie Verlängerung der Haltbarkeit von Früchten für den langen
Transport auf dem Seeweg in die Absatzländer.
Ein umfassendes
Gentechnikgesetz gibt es nach wie vor nicht, jedoch eine Reihe
einschlägiger Dekrete und Verordnungen. Eine
Kennzeichnungspflicht transgener Lebensmittelbestandteile gilt
nur, wenn diese als substanziell andersartig eingeschätzt
würden, was bisher weltweit auf keine zugelassene transgene
Lebensmittelpflanze zutrifft. Größere Kapazitäten für eine
eigenständige Risikobewertung wurden bislang nicht etabliert. Im
parlamentarischen Verfahren befinden sich verschiedene
Gesetzentwürfe zur Biotechnologie und zur Biosicherheit.
Erwartet wird, dass ein zukünftiges Rahmengesetz zur
biologischen Sicherheit unter der jetzigen Regierung nicht allzu
restriktiv ausfallen dürfte. Bemängelt werden von
gentechnikkritischen NGOs grundsätzlich die schwach entwickelte
Gesetzgebung, zu geringe Kontrollkapazitäten sowie eine
ungenügende Informationsbereitschaft gegenüber der Bevölkerung.
Es ist anzunehmen, dass die Kontrolle der Sicherheitsauflagen
bei der GVP-Vermehrung fundierter erfolgt als in Costa Rica.
Hierfür sprechen die größere ökonomische Bedeutung des
Geschäftsfeldes Saatgutvermehrung sowie der hohe
Organisationsgrad der Vereinigung der chilenischen
Saatgutanbauer.
Verglichen mit Brasilien
und Costa Rica erscheint die gesellschaftliche Debatte zwar in
ihrer Grundstruktur nicht weniger kontrovers, aber nicht so
prominent bzw. vernehmlich. Gegen einen Anbau transgener Sorten
sind die ökologisch anbauenden Landwirte und zum überwiegenden
Teil die Vertreter von Kleinbauern und indigenen Gruppen. Die
konventionellen Landwirtschaftsverbände sind hin- und
hergerissen zwischen der Befürwortung einer Zulassung aus
Effizienzgründen und der Befürchtung, bei einer weiter gehenden
Öffnung gegenüber dem Anbau transgener Pflanzen möglicherweise
Nachteile beim Export landwirtschaftlicher Produkte erleiden zu
müssen.
Diskussion der
Fallstudienergebnisse: Der mögliche Beitrag transgenen Saatguts
zu einer nachhaltigen Entwicklung
Forschung und
Entwicklung: Kapazitäts- und Zugangsprobleme
Eine erfolgreiche nationale
Eigenentwicklung transgener Sorten ist nur bei erheblicher
wirtschaftlicher Potenz und umfassenden Forschungskapazitäten
realistisch – unter den Beispielländern ist dies nur in China
der Fall. Hinzu kommen hier als begünstigender Faktor die
besonders großen Steuerungsmöglichkeiten des autoritären
Staates. In den anderen Ländern werden Forschung und Entwicklung
zum Teil stark von internationalen Firmen dominiert (Brasilien)
oder der Umfang der Aktivitäten und Kapazitäten erscheint
begrenzt (Costa Rica und Chile). Wichtige Hemmnisse und
Schranken sind die Patentierung vieler Verfahren und Produkte
(dazu noch in der Hand weniger großer Unternehmen) sowie die zum
Teil unklare Regulierungslage, welche die Erfolgsaussichten
eines FuE-Engagements schwer kalkulierbar machen.
Insbesondere in kleinen
oder armen Ländern sind die wissenschaftlichen und
infrastrukturellen Kapazitäten für eine eigenständige
landwirtschaftliche Forschung im Allgemeinen und zu
gentechnologischer Entwicklung im Speziellen unzureichend. Daher
muss in den betreffenden Ländern geklärt werden, welche Art der
Kooperation (mit privaten Firmen, internationalen
Institutionen/Organisationen, öffentlicher FuE in
Industrieländern) bei der Suche nach bestmöglichen Lösungen für
landesspezifische Problemstellungen besonders erfolgversprechend
und wünschenswert ist. Eine Beteiligung von
Kleinbauernvertretern und anderen sozialen Gruppen bei der
Formulierung von Forschungsbedarf und der Suche nach neuen
(technologischen) landwirtschaftlichen Strategien ist bislang
meist gering entwickelt.
Grundsätzlich fehlt in den
meisten Ländern ein klares und praktikables Konzept, eine
wissenschaftliche, gesellschaftliche und politische
Verständigung über die Ziele, Strategien und Wege einer
nachhaltigen Landwirtschaft in Gang zu bringen – dies trifft
allerdings auch auf die Industrieländer zu.
Bisherige
ökonomische Resultate: SChwache Datenlage
Eine abschließende
Bewertung der betriebs- und volkswirtschaftlichen Höhe und
Verteilung der Gewinne, die durch den Anbau transgener Pflanzen
in Entwicklungs- und Schwellenländern erzielt worden sind, ist
aufgrund unzureichender Daten derzeit nicht möglich. Studien,
die beanspruchen, dies leisten zu können, sind wissenschaftlich
nicht untermauert und basieren auf nichtbelastbaren
Hochrechnungen. Auch die Fallstudien zu China und Brasilien
konnten hier keine Abhilfe schaffen: Die bisher publizierten
Untersuchungen zu den ökonomischen Ergebnissen des
Bt-Baumwollanbaus in China basieren auf Daten aus wenigen Jahren
von wenigen Hundert ha (bei einer Gesamtanbaufläche von
5,5 Mio. ha) und zeigen enorme Schwankungen; und zu Brasilien
existieren überhaupt keine Veröffentlichungen zu
Anbauergebnissen, sondern lediglich Schätzungen. Unumstritten
ist, dass insbesondere in China und Indien, aber auch auf den
Philippinen und in Südafrika die transgenen Sorten überwiegend
von kleinen und mittleren Betrieben angebaut werden. Diese
Beobachtung lässt aber keine Schlüsse auf Anbauergebnisse oder
über Gewinnhöhe und ‑verteilung zu.
Seriöse wissenschaftliche
Übersichtsstudien verweisen auf das grundsätzliche Problem, dass
der tatsächliche bzw. mögliche Nutzen und Gewinn aus der
Verwendung transgenen Saatguts in vielfacher Weise durch
regionale und betriebliche Faktoren beeinflusst wird, u. a.
durch die vorhandene bzw. vorher verwendete Anbautechnik, die
Schädlingsintensität, den stark schwankenden Saatgutpreis, die
Konkurrenzsorten u. v. m. Es ist zwar möglich, durch
Einzelfallbetrachtungen unter umfassender Berücksichtigung der
spezifischen Bedingungen sowie im Vergleich mit sorten- und
anbautechnischen Alternativen quantitativ zu ermitteln, wie sich
der Anbau einer bestimmten (transgenen) Pflanzensorte unter
bestimmten Bedingungen in einem definierten Zeitraum entwickelt
hat und welche ökonomischen (und ökologischen) Implikationen
dabei aufgetreten sind. Der Einfluss einzelner Faktoren, z. B.
des gentechnisch übertragenen Merkmals, auf die einzelnen
Effekte und den Gesamtertrag wird aber in den meisten Fällen
nicht exakt zu bestimmen sein. Deshalb ist nicht zu erwarten,
dass methodisch verbesserte ökonomische Untersuchungen die
fundamentalen Kontroversen über die Potenziale der Grünen
Gentechnik substanziell entschärfen können.
Sozioökonomische
Aspekte und Fragen der Teilhabe
Weitere sozioökonomische
Folgen einer verbreiteten Nutzung transgener Sorten sind auf
zwei Ebenen zu beobachten: dem Saatgutmarkt (einschließlich der
Ausgestaltung der Schutzsysteme für geistiges Eigentum) sowie
den agrarstrukturellen Gegebenheiten wie Betriebsgrößen und
Eigentumsverhältnissen. Angesichts der teils monopolartigen
Machtstellung der großen Biotechsaatgutunternehmen im Bereich
transgener Sorten, die zum Teil auf wenig entwickelte,
dezentrale Saatgutmärkte trifft, ergeben sich drängende Fragen
zu den Möglichkeiten einer Steuerung der weiteren Entwicklung.
Kritiker der Verbreitung
der HR-Soja in Brasilien gehen beispielsweise davon aus, dass
ein möglicher ökonomischer Vorteil nicht den
landwirtschaftlichen Familienbetrieben und traditionellen
Erzeugergemeinschaften zugute komme. Diese seien vielmehr im
Zuge der immer stärkeren Weltmarktorientierung der
brasilianischen Landwirtschaft, die von der Verbreitung der
HR-Soja weiter befeuert werde, zunehmend der Gefahr der
Marginalisierung ausgesetzt. Nutznießer in der Landwirtschaft
seien Großbauern und Genossenschaften, eindeutige Verlierer
seien die Anbieter explizit gentechnikfreier Ware, darunter die
ökologisch anbauenden Landwirte, deren Markt durch das Risiko
der Kontamination mit transgener Soja gefährdet werde. Darüber
hinaus ist im brasilianischen Sojaanbau ein negativer Einfluss
durch die Dominanz der HR-Soja von Monsanto auf die Zahl der
kleinen und mittleren Saatgutproduzenten und deren Sortenangebot
erkennbar.
Fragen der
gesellschaftlichen Teilhabe stellen sich in praktisch allen
Teilbereichen der Entwicklung und Nutzung transgenen Saatguts:
bei der Frage nach der Zielsetzung und der Ausgestaltung der
FuE-Agenda der Länder, der Suche und Einigung über ein
Nachhaltigkeitskonzept, der Verteilung der ökonomischen Vorteile
und auch bei der Frage nach dem Umgang mit möglichen Risiken.
Insbesondere die Fallstudien zu Brasilien und Costa Rica machen
deutlich, dass die heftigen Kontroversen in diesen Ländern ganz
zentral um die Themen Teilhabe und Sozialverträglichkeit kreisen
und nicht vorrangig um »technisch-naturwissenschaftliche«
Fragen von »biologischer Sicherheit«. Doch nicht nur im Bereich
der Forschung, sondern auch bei der Risikoregulierung stellt
eine Beteiligung von Interessengruppen außerhalb von Industrie
und Wissenschaft nach wie vor eher ein Desiderat dar, das aber
auch in der EU nach wie vor stark umstritten ist.
Risiken –
Bewertung und Regulierung
Eine Bewertung der
möglichen Risiken ebenso wie von tatsächlich beobachteten
negativen Effekten der Nutzung transgener Sorten ist
entscheidend abhängig vom gewählten Vergleichsmaßstab sowie den
betrachteten Wirkungsebenen. Deshalb erscheinen sowohl eine
unrelativierte (also ohne Vergleich mit der bisherigen bzw.
sonstigen landwirtschaftlichen Praxis) als auch eine zu stark
fokussierte Risikoanalyse (auf naturwissenschaftlich oder
agrarökonomisch unzweifelhaft bewiesene Effekte) unangemessen.
Bei einer Betrachtung von
Bt-Sorten als eine mögliche Option des Pflanzenschutzes – aber
nicht als unbegrenzt nutzbare Lösung der Schädlingsproblematik
–, die seriös gegen andere Optionen abgewogen werden muss,
relativieren sich viele der in der Debatte angeführten
besonderen Risiken (Wirkung auf Nichtzielorganismen, sonstige
Ökotoxizität, Resistenzproblematik). Gleichzeitig ist zu
fordern, dass als Vergleichsmaßstab für Bt-Sorten nicht nur die
konventionelle Praxis, sondern andere innovative,
wissensbasierte Optionen, z. 0pt'> B. aus dem Bereich des
integrierten Pflanzenschutzes und des ökologischen Landbaus,
herangezogen werden sollten.
Eine Risikobewertung von
HR-Sorten erscheint noch komplexer, weil von ihrem Einsatz
vielfältige und indirekte Effekte auf die Anbautechnik
(Reduzierung der Bodenbearbeitung, Treibstoffeinsparung) und die
Landnutzung (Fruchtfolgen, Flächenausdehnung) ausgehen. Diese
müssten im Rahmen einer umfassenden Risikoabschätzung und
-bewertung zusätzlich zu den »unmittelbaren« Wirkungen der
verwendeten und der eingesparten Herbizide auf Mensch und Umwelt
betrachtet und gegen diese abgewogen werden. Für eine Bewertung
auf überbetrieblicher Ebene wäre dann eine Gewichtung nötig,
welche Schutzgüter (z. B. Gesundheit, Bodenfruchtbarkeit,
biologische Vielfalt, CO2-Ausstoß, ländliche
Entwicklung, Ressourcenverteilung) Priorität haben (was wiederum
nur aus den Entwicklungszielen einer Region oder eines Landes
abgeleitet werden kann) und welchen Beitrag gentechnisch
veränderte Sorten im Vergleich zu alternativen Optionen hierzu
leisten können.
Grundsätzlich ist davon
auszugehen, dass die übermäßige Nutzung einer Option, d. h. hier
die flächen- und fruchtfolgenbezogene Konzentration auf eine
oder wenige Anbaukulturen, gegen die Prinzipien guter fachlicher
Praxis der Landwirtschaft verstößt und auf Dauer große Probleme
schafft.
Mit Blick auf die
biologische Vielfalt als übergeordnetes ökologisches Schutzgut
gelten zwei Wirkungsketten transgener Sorten als besonders
relevant: zum einen die Beeinflussung der Landsortenvielfalt
(und sonstiger Agrobiodiversität) als Folge veränderter
Anbautechnik und von Entwicklungen in den Saatgutmärkten und zum
anderen der mögliche Einfluss einer Auskreuzung in natürliche
bzw. konventionelle Bestände, insbesondere in den sog. Zentren
der Vielfalt. Auch wenn das Wissen hierzu immer noch sehr
begrenzt ist, besteht weitgehender Konsens darüber, dass eine
unkontrollierte Transgenverbreitung unterbunden werden sollte,
wofür die Maßnahmen in vielen Ländern nicht ausreichend sind.
Im Bereich der
Risikoregulierung gelten in vielen Ländern die
Regelungsstrategien und Regelwerke nach wie vor als mangelhaft,
oder sie fehlen ganz. China und Brasilien haben seit Langem
umfassende Vorschriften zum Umgang mit GVO, in Costa Rica und
Chile sind entsprechende Gesetzentwürfe noch im
parlamentarischen Verfahren. Wie effizient und umfassend die
Umsetzung und Kontrolle der Vorschriften in China erfolgen, kann
nicht verlässlich eingeschätzt werden, die Ressourcen wären
zweifellos vorhanden. Das Beispiel Brasilien zeigt jedoch, dass
auch eine entwickelte Gesetzgebung wenig nützt, wenn die
politischen und ökonomischen Machtverhältnisse einer Anwendung
entgegenstehen.
Das Beispiel Brasilien
zeigt darüber hinaus, dass es auch bei vorhandenen umfassenden
wissenschaftlichen, institutionellen und infrastrukturellen
Kapazitäten einen Disput geben kann über das Ob und das Wie
einer eigenen, tiefer gehenden landesspezifischen
Risikobewertung transgener Sorten, wenn diese bereits in anderen
Ländern zugelassen sind – eine auch in Europa kontrovers
diskutierte Frage. Kleinere und arme Entwicklungsländer sind
hiermit oft überfordert. Deshalb wäre eine Unterstützung bei der
Entwicklung von Kriterien und Verfahren der Entscheidungsfindung
darüber sinnvoll, welche Aspekte landes- bzw. regionenspezifisch
zu untersuchen sind.
Schließlich ist
festzuhalten, dass selbst dort, wo die gesellschaftliche
Auseinandersetzung über die Nutzung transgenen Saatguts sehr
intensiv geführt wird, eine umfassende Risikokommunikation
vonseiten der Behörden meist wenig entwickelt ist.
Handlungsperspektiven
Zwei Aufgaben beim
Umgang mit dem Einsatz transgenen Saatguts im Rahmen der
Entwicklungszusammenarbeit sind perspektivisch von besonderer
Bedeutung: die (kontinuierliche) Aufgabe einer Förderung von
Kapazitäten und Rahmenbedingungen im Bereich Biosicherheit und
Regulierung sowie die Beantwortung der zentralen Frage, wie ein
mögliches zukünftiges Potenzial transgener Züchtungsansätze für
Entwicklungs- und Schwellenländer besser als bisher eruiert und
genutzt werden könnte.
Förderung von
Kapazitäten und Rahmenbedingungen im Bereich Biosicherheit und
Regulierung
Wie die Projektergebnisse
zeigen, sind nach »strengen« deutschen bzw. europäischen
Maßstäben die wissenschaftlichen und regulativen Voraussetzungen
in den meisten Entwicklungsländern immer noch nicht und selbst
in weit entwickelten Schwellenländern nicht umfassend gegeben.
Dies rechtfertigt die bisherige Konzentration der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit auf das »capacity building« im
Bereich der biologischen Sicherheit im Sinne bzw. zur Umsetzung
des Cartagena-Protokolls. Eine solche Unterstützung erscheint
angesichts dessen, dass GVP in wachsendem Umfang angebaut werden
und kontinuierlich, z. T. auf unkontrollierten Wegen in immer
mehr Länder vordringen, sinnvoll und notwendig.
Drei Aspekte des
Themenbereichs biologische Sicherheit und Regulierung dürften
von besonderer zukünftiger Bedeutung für Entwicklungsländer sein
(bzw. bleiben) und sind daher Aufgabenfelder für eine intensive
Zusammenarbeit:
-
Verbesserung von
Risikobewertung und Risikokommunikation: Mit
Blick auf den Import und den Anbau von transgenem Saatgut,
das in einem anderen Land entwickelt, als sicher bewertet
und erstmalig zugelassen worden ist, wäre die
Weiterentwicklung von Kriterien und Verfahren der
Entscheidungsfindung hilfreich, welche Elemente bereits
durchgeführter Sicherheitsbewertungen übernommen werden
können und welche landes- bzw. regionenspezifisch neu zu
untersuchen sind. Dabei erscheint eine Einbeziehung
besonders betroffener gesellschaftlicher Gruppen sinnvoll
und notwendig. Hinzu müsste eine umfassende und umsichtige
Risikokommunikation kommen.
-
Konkretisierung und
Substanziierung des Wissens über die Bedrohung der
Biodiversität durch die Nutzung transgener Sorten:
Obwohl die biologische Vielfalt das übergeordnete
ökologische Schutzgut darstellt, ist das Wissen hierzu in
vielerlei Hinsicht rudimentär. Die Beeinflussung der
Landsortenvielfalt (und sonstiger Agrobiodiversität) als
Folge veränderter Anbautechnik und von Entwicklungen in den
Saatgutmärkten sowie mögliche Folgen des Anbaus von GVP in
den Zentren der Vielfalt (über die Auskreuzung der
transgenen Eigenschaften in verwandte Wildsorten bzw.
-arten) bilden nach wie vor wichtige Untersuchungsthemen,
bei denen der Nutzung bäuerlichen Wissens ein hoher
Stellenwert zukommen sollte.
-
Etablierung von
funktionierenden Systemen der Koexistenz, des
Herkunftsnachweises und der Kennzeichnung: Ganz
unabhängig von der Nutzung transgener Sorten gilt »identity
preservation« (IP) als eine zentrale An- und Herausforderung
einer immer stärker internationalisierten und
industrialisierten Lebensmittelproduktion, die im Zuge der
»Supermarktisierung« gerade in den urbanen Zentren der
Entwicklungsländer immer intensiver wird. Deutschland und
die anderen EU-Länder haben bei Verfahren der Kennzeichnung
und des Herkunftsnachweises umfassendes Know-how anzubieten
und sind außerdem als Import- und Exportländer in der
Pflicht. Nachdem die globale Einigung auf verpflichtende
Standards im Rahmen des Cartagena-Protokolls wohl auf
absehbare Zeit schwierig bleiben wird, stellen bilaterale
bzw. freiwillige Systeme und Vereinbarungen eine wichtige
Option dar.
Über diese konkreten
Aufgaben im Themenbereich biologische Sicherheit und Regulierung
hinaus wäre es für viele Länder eine wichtige Zukunftsaufgabe,
eine bessere Fundierung und Rahmung der Risikobewertung durch
eine grundsätzliche Verständigung über die Ziele, Strategien und
Wege einer nachhaltigen Landwirtschaft zu erreichen.
Grüne Gentechnik
als landwirtschaftliche Zukunftsoption?
Die im Frühjahr 2008
aufgeflammte Debatte über die Zukunft der weltweiten
Landwirtschaft bzw. über Ziele, Wege und Prioritäten der
zukünftigen Nutzung der natürlichen Ressourcen insgesamt hat
auch die Frage nach den Potenzialen der (Grünen) Gentechnik neu
auf die Tagesordnung gesetzt (v. a. durch Berichte der Weltbank
und des IAASTD). Der vorliegende Bericht konzentriert sich auf
die Frage, welchen Stellenwert transgene Züchtungsansätze für
Entwicklungs- und Schwellenländer in Zukunft haben könnten und
ob im Rahmen einer Entwicklungszusammenarbeit i. S.eine
Neubewertung der Grünen Gentechnik nötig ist.
Einiges spricht dafür, dass
es für eine Bewertung des zukünftigen Problemlösungspotenzials
gentechnischer Züchtungsansätze nicht ausreicht, vorhandene
Entwicklungen zu betrachten, weil die kommerziell
verfügbaren und zumindest auch die in fortgeschrittener
Entwicklung befindlichen transgenen Pflanzensorten nur einen
beschränkten Ausschnitt repräsentieren. Die Erforschung
gentechnischer Züchtungsansätze erfolgt zwar dezentral auch in
öffentlich finanzierten Einrichtungen sowie in kleineren Firmen,
die eigentliche Entwicklung von GVP erfolgt jedoch ganz
überwiegend durch wenige große Saatgutunternehmen, von denen
viele der bedeutendsten, allen voran Monsanto, aber auch
DuPont/Pioneer, Syngenta, Bayer CropScience und BASF, auch
wichtige Agrochemikalienproduzenten sind. In Verbindung mit der
(im Wortsinn) exklusiven Bedeutung patentgeschützter Verfahren
in der Pflanzengentechnik ist es daher mehr als naheliegend,
dass die auf dem Markt verfügbaren GVP diejenigen
repräsentieren, die am besten in das Portfolio dieser Firmen
passen, und bei Weitem nicht all diejenigen, die potenziell
auf den Saatgutmärkten erfolgreich sein könnten. Eine
Fortschreibung der bisherigen Entwicklung lässt eine mindestens
gleichbleibende, vermutlich sogar noch wachsende Dominanz dieser
wenigen, großen Biotechsaatgutfirmen erwarten, die natürlich ein
vorrangiges Interesse an erfolgreichen, gewinnbringenden Sorten
haben, deren transgene Eigenschaften möglichst lange bei
möglichst vielen Anwendern ihre Funktion erfüllen. Einer
Diversifizierung sind unter den Bedingungen des Weltagrarmarktes
relativ enge ökonomische Grenzen gesetzt, sodass eine spezielle
Sortenentwicklung z. B. für arme Entwicklungsländer oder
Regionen von den Firmen aus eigenem Antrieb realistischerweise
nicht erwartet werden kann.
Viele Befürworter der
Grünen Gentechnik sehen neben der Firmeninteressen- und
Patentschutzproblematik weitere wichtige Gründe für die geringe
Zahl entwicklungsländerspezifischer Sorten in der – nach ihrer
Ansicht übertrieben strengen – Regulierung sowie den Kampagnen
der Gegner. Doch unabhängig davon, welche Faktoren dominieren –
fest steht: Die Entwicklung einer marktfähigen transgenen Sorte
ist langwierig, aufwendig und teuer und kann daher von
öffentlichen Institutionen, auf jeden Fall in kleineren Ländern,
oder von kleineren Firmen nicht geleistet werden. Auch aus den
Aktivitäten der IARC sind bislang keine transgenen
Sortenentwicklungen hervorgegangen. Aus der Nichtanwesenheit
angepasster Sorten kann aber seriös nicht geschlossen werden,
dass die Gentechnik in der Pflanzenzucht für Entwicklungsländer
prinzipiell ungeeignet ist.
Insgesamt herrscht auch 25
Jahre nach Entwicklung der ersten transgenen Pflanze und nach
zwölf Jahren des großflächigeren Einsatzes von transgenem
Saatgut eine große Unsicherheit,
-
ob in der Gentechnik
ungewecktes Potenzial für eine nachhaltige Landwirtschaft –
in Industrie- wie in Entwicklungsländern – steckt,
-
ob dieses angesichts
v. a. der wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen
überhaupt ausgeschöpft werden könnte bzw.
-
ob nicht andere
Optionen ökonomisch, ökologisch und sozial
erfolgversprechender und daher vorzuziehen sind.
Wie bei anderen
Technologieanwendungen auch, sind Fragen wie diese oftmals nicht
eindeutig und abschließend zu beantworten. Zudem finden
Entwicklung und Anwendung transgener Sorten im Kontext eines so
komplexen, multifaktoriellen Wirkungsgefüges statt, dass eine
kausalitätsorientierte Folgenanalyse nur wenig erklärenden Wert
haben kann. Die Komplexität der ökologischen, wirtschaftlichen
und sozialen Aus- bzw. Wechselwirkungen hat zur Folge, dass eine
technologiefixierte Bewertung (»Chancen und Risiken der Grünen
Gentechnik«) angesichts der großen Interessen- und Zielkonflikte
verschiedener gesellschaftlicher Gruppen realistischerweise
nicht der Schlüssel zu einer übergreifenden Verständigung sein
kann. Die Projektergebnisse verdeutlichen schließlich, dass
ökologische und gesundheitliche Auswirkungen gar nicht so sehr
im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen über den Einsatz
transgenen Saatguts stehen, sondern letztlich vor allem die
sozioökonomischen Konsequenzen sowie Fragen der
gesellschaftlichen Teilhabe und des Interessenausgleichs.
In der Summe spricht dies
stark für eine Hinwendung zu einer ernsthaft
problem(lösungs)orientierten Herangehensweise bei der Suche nach
zukunftsfähigen Agrartechnologien und Bewirtschaftungsweisen.
Mit Blick auf transgene Pflanzen bedeutet dies, im Rahmen einer
Prüfung gentechnische Optionen ohne Vorabfestlegung zu prüfen.
So wäre mit Bezug auf die Folgen des Klimawandels und Probleme
der Wasserverfügbarkeit oder sonstige Stressfaktoren zunächst
einmal nach den vorhandenen und absehbaren landwirtschaftlichen
Herausforderungen insgesamt zu fragen und erst dann nach Wegen
einer möglichen bzw. nötigen Anpassung der Anbaumethoden. Dabei
wird man in Teilfragen zum Beitrag der Pflanzenzucht gelangen,
und erst dann lassen sich sinnvoll Optionen der Grünen
Gentechnik prüfen. Analoges gilt für das Problem der
Mikronährstoffdefizite und vieles andere mehr.
Selbstverständlich entbindet dies nicht von einer
Berücksichtigung technikspezifischer Dimensionen (z. B. der
höheren Anforderungen an Maßnahmen zur Gewährleistung der
biologischen Sicherheit) – dies muss Teil des Abwägungsprozesses
sein.
Die aktuellen
Rahmenbedingungen dürften so gut wie lange nicht mehr für
ernsthafte Verständigungsversuche sein: Die jüngsten
Entwicklungen auf den weltweiten Märkten für landwirtschaftliche
Produkte, für Lebensmittel, Bioenergie und sonstige
nachwachsende Rohstoffe haben für eine neue Dynamik und Brisanz
der Frage gesorgt, wie die weltweite Landwirtschaft in Zukunft
nachhaltiger als bislang gestaltet und betrieben werden kann.
Eine Mobilisierung deutlich größerer Finanzmittel zur
Erforschung der wissenschaftlichen und technologischen Optionen
als in der Vergangenheit wurde zumindest angekündigt und kann
wohl auch erwartet werden. Im Licht dieser Tendenzen erscheint
ein erneuter Anlauf bei der Suche nach einem pragmatischen
(Teil-)Konsens zur Grünen Gentechnik und ihrem Stellenwert in
der Entwicklungszusammenarbeit nicht von vorneherein
aussichtslos.
Quelle:
http://www.tab.fzk.de/en/projekt/zusammenfassung/ab128.htm
Summary of TAB working report No. 128
Transgenic seeds in developing countries – experience,
challenges, perspectives
Final report on the TA project
»Effects of using transgenic seeds on the economic, social and
political structures in developing countries«
In the course of the
intensive debate on sustainable production of food and fodder,
bioenergy and renewable raw materials, the discussion of using
genetic engineering in plant breeding and the application of the
transgenic seeds resulting from this in Europe and worldwide has
undergone a shift in focus – the potentials and the
contributions made so far as well as possible future ones to the
solution of specific problems are now in greater demand. The
current report also emphasises this particularly, without
ignoring the risk issues. In this regard, the central results of
the TAB project can be summarized as follows:
-
The benefit of using
transgenic seeds in developing and emerging countries so far
seems limited with regard to the range of plant varieties,
types and features.
-
The data on the
socio-economic effects continue to be weak and do not even
allow a final evaluation of the business and economic
effects so far (yields, profits, and profit distribution,
sector income).
-
To evaluate transgenic
types, one should consider alternative knowledge-based
options, e.g., of integrated plant protection, and not the
status quo in agricultural practice which is often
ecologically and socio-economically deficient.
-
The commercially
available transgenic plant varieties and at least also those
that are developed to an advanced stage only represent a
small selection of the potential genetically engineered
breeding approaches imaginable in principle. The reasons for
this can be found in the lack of scientific and economic
capacities in most developing countries, in controlling
procedures and products by the patent owners and in
frequently insufficient risk regulation.
-
The question of whether
genetically modified plants can offer sustainable,
regionally adapted options for differently developed
agrarian economies in the medium and long-term future cannot
currently be answered in a substantiated way.
-
The potential of
genetically engineered breeding approaches should be tested
in the framework of a differentiated, problem-oriented
approach in the search for sustainable agrarian technologies
and cultivation methods without a predetermined outcome.
Starting point
and issue
Effects of using transgenic
seeds on the economic, social and political structures in
developing countries – is this topic relevant at all? Three
reasons in particular indicate that it is:
-
Since the conference in
Rio in 1992, the industrial nations have committed
themselves to supporting developing countries in the
sustainable, fairly advantaged, and secure use of biological
diversity, also with methods from genetic engineering. A
particular focus here is on the creation and further
development of suitable framework conditions.
-
In the past few years,
there has been a strong increase in the distribution of
genetically modified varieties particularly in emerging
countries. There is now extensive commercial cultivation of
transgenic cotton by small-scale farmers in China and India.
-
The search for the best
possible agrarian technologies has been given an enormous
push forward in recent times by the renaissance of the
significance of agriculture or the global production of
renewable raw materials and their use. Since the transgenic
plants available to date offer a rather narrow spectrum of
options, the question arises as to the future potentials of
genetically engineered breeding approaches, including those
which have so far been overlooked.
Background,
target, and procedure
Both proponents and
opponents of the use of transgenic seeds in developing countries
assume that genetic engineering is capable of far-reaching
effects under the ecological, economic, social and institutional
conditions of less developed and emerging countries. On the one
hand, great expectations are placed on the contribution genetic
engineering can make to food security and economic alignment
with industrial countries, on the other hand there are great
fears regarding disadvantageous effects on the economic methods
of small-scale farmers and the traditional handling of seeds.
The "mega-topic" of bioenergy which has generally intensified
and sharpened the global debate on targets, pathways and
priorities of future use of natural resources in the few years
has also prompted the question of the potentials of agricultural
biotechnology with a new dynamism. From the perspective of the
proponents, genetic engineering is both an indispensable means
of increasing acreage yields in arable farming overall and also
for the specific optimisation of "energy plants". Critics of
agricultural biotechnology, by contrast, doubt these assessments
and fear a potentisation of the negative consequences they
assume regarding ecology, health and especially socio-economics.
The aim of the TAB project
"Effects of Using Transgenic Seeds on the Economic, Social and
Political Structures in Developing Countries", proposed by the
Committee for Economic Cooperation and Development and decided
by the Committee for Education, Research and Technology
Assessment, was to review the general status of information and
debate (Chap. 2) and to record as concretely as possible how the
use of transgenic seeds has actually developed in the past 12
years, which consequences can be identified, and what can be
inferred from this for the future design of German (and also
European) development policy (Chap. 5).
The focus of the report in
terms of content are four case studies (Chap. 3) on countries
with extensive use of genetically modified plants (Brazil,
China) and those with only limited use of them (Chile, Costa
Rica). In addition to these four countries, a number of others
would be potential candidates (e.g. Argentina, India, Mexico,
Paraguay, the Philippines, South Africa or Uruguay). However, no
surveys could be commissioned here due to poor data, restricted
project funding, or a lack of offers. The results of these
country studies are discussed comparatively with a view to the
central questions or objectives (Chap. 4): in the field of
research and development, on the question of the economic
results to date of cultivating transgenic plants, on other
socio-economic effects and questions of participation and for
recording, assessing and regulation risks.
Transgenic plants
in a global perspective: activities and discourses
Worldwide
cultivation
In 2007, transgenic plants
were cultivated in a total of 23 countries on around 114 million
hectares, representing about 5% of arable land worldwide. These
areas are concentrated very strongly on five countries in North
and South America in which alone 88% of the acreage is located
(USA: 57.7 million hectares; Argentina: 19.1 million hectares;
Brazil 15.0 million hectares; Canada: 7.0 million hectares;
Paraguay: 2.6 million hectares), on India (6.2 million
hectares), China (3.8 million hectares) and South Africa (1.5
million hectares. Even after 12 years of cultivation, only two
genetic traits, i.e. herbicide tolerance (HR) and insect
resistance to Bacillus thuringiensis (Bt), either alone
or in combination, account for 99.9% of cultivated genetically
modified plants, in only four crop varieties (51.3% soybean,
30.8% maize, 13.1% cotton, and4.8% rapeseed/canola).
Commercial cultivation has
taken place up to now almost exclusively in the so-called
emerging countries and is quite predominantly restricted to two
cash crops: HR soybean in South America (Argentina, Brazil,
Paraguay, and Uruguay) and Bt cotton in India and China. In
addition there are HR and/or Bt corn acreages, above all in
South Africa, Argentina and in the Philippines. Taken as a
whole, the role of this cultivation is hardly ever for the
purpose of ensuring food security or for local markets.
In some cases, these plant
products which are processed and exported for fodder and textile
manufacture are of great economic significance. Cotton, for
instance, is China's most important agricultural product overall
in terms of value, and about 70% of it is obtained from
transgenic varieties/breeds. In Brazil, soybean is the central
agricultural product, with about a 10% share of the entire
export of the country, and in 2007 about two-thirds of it was
produced with the aid of transgenic varieties.
Benefit
questions: suitability, effect levels and results
The concept of benefit is
just as multilayered as that of risk. In the report, three
levels of significance are distinguished:
-
The contribution played
by transgenic seeds to achieving superordinated legally
protected goods and objectives (e.g. food security and
sovereignty, economic development, environmental protection
and natural conservancy);
-
The benefit related to
the business and economic size and distribution of
profits (among seed developers, suppliers and users);
-
The suitability of
genetic engineering in plant breeding to meet
traditional or entirely new breeding goals.
The first level – effects
on legally protected goods and development aims – is the highest
level of aggregation in an overall evaluation of the use of
transgenic seeds and is dependent to a high degree on value or
position. The crucial elements are the underlying development
model, suppositions and explanations of the cause of poverty and
hunger, ecological concepts and objectives and the selection of
impact sizes considered. For this reason, the stakeholders
involved all come to completely different results.
To put it simply, there are
two opposing perspectives: one on the (global) market economy
level, one regional-ecological. The former regards genetically
modified plants as an innovative production resource which
should indeed aid even small-scale farmers in developing and
emerging countries to produce more efficiently, i.e., with
savings in costs and work, as well as with a secure yield; the
latter sees genetic engineering or genetically modified plants
as a basically unadapted technology which destroys the
traditional local methods of cultivation, some of which have
been handed down by the indigenous population. Between these two
poles, there are more open, "searching" attitudes and methods of
approach. These aim to investigate the potentials of genetic
engineering approaches in meeting plant-breeding objectives and
to compare the performance of transgenic varieties with that of
conventional varieties and, where appropriate, with alternative
cultivation techniques, without having preconceived ideas about
the outcome.
The second level of
consideration or question – regarding the business and economic
size and distribution of profits from development and
cultivation – is ostensibly the most concrete level and should
in fact be amenable to empirical recording and a quantitative
analysis, at least after more than 10 years of commercial
cultivation. A more extensive discussion of the (surprisingly
limited) state of knowledge here is provided in the context of
evaluating the case studies.
The third level – the
assessment of the suitability and use of genetic engineering in
plant breeding – also ostensibly appears to be an internal
scientific question that can in principle be investigated by
sober scientific analysis. However, because the issue here is a
prognosis for possible future successes, a broad field is opened
up here for speculation that follows specific interests and
arguments among experts from different fields (molecular
biology, plant breeding, agricultural economy) and social actors
(publicly financed plant or breeding research, "classical" plant
breeding, or even biotechnology companies, nature conservancy
and environmental protection agencies, development
organisations).
Breeding aims and
genetic engineering approaches
A comprehensive analysis
of the potential of using genetic engineering for breeding aims
specific to developing countries could not be conducted
within the limits of the projects. For this it would be
necessary to compare the challenges and aims of plant breeding
countrywise or at least for the larger regions in a
differentiated and detailed way using both approaches with and
without genetic engineering implemented to date and in the
foreseeable future. What is provided is a brief overview of
breeding aims and genetic engineering approaches.
The crop yield, both
of individual parts and of the plant as a whole, is determined
multifactorially as a complex feature and up to now genetic
engineering has only been able to exert a minor influence on it.
Improving the plants' resistance to influences that reduce
the crop yield or quality such as diseases and pests or lack
of nutrients and water, i.e., the creation of resistance or
tolerance in order to secure crop yield can be partly
procured through individual features or just a few
characteristics and is thus in principle more accessible to
genetic engineering. In addition to the varieties grown up to
now that are resistant to insects and herbicides, there has been
intensive research for many years above all into variants that
are resistant to viruses and fungi. Up to now, a number of
virus-resistant varieties have been licensed and grown on
limited acreages, including peppers and tomatoes in China, and
pumpkin and papaya in the USA. Similarly, resistance or
tolerance to cold, drought, or salinity that can be used by
genetic engineering has also long been the subject of research,
and in the current debate has moved more into the limelight. The
first concrete example was reported in the autumn of 2008 by
BASF and Monsanto, namely the advanced development of a
drought-tolerant maize variety.
In the area of the
quality characteristics of plants, genetically engineered
modifications with the aim of obtaining new, industrially
practicable substances such as »plant-made industrials« or
»plant-made pharmaceuticals« is a central feature of many R&D
projects, but so far any concrete use has been of little
significance. In this regard, there are hardly any perceptible
aspects specific to developing countries, with the exception of
the biofortification approach, i.e., the (genetically
engineered) enrichment of basic foodstuffs with vitamins or
essential minerals. Relevant projects are being pursued for the
target group of poor populations in Africa and Asia and have
been promoted for some time on a larger scale by the Bill and
Melinda Gates Foundation; the example of "Golden Rice" which has
achieved particularly good progress is discussed in depth in the
report.
Risks: dimensions
and debates
In view of the size and
diversity of the topic of risk, the report concentrates on a
succinct overview of risk dimensions and debates and works out
the questions which are or could be particularly relevant for
developing countries. A distinction is made between health,
ecological and socio-economic risks.
The crucial factor in
deciding whether or which effects of using transgenic varieties
should be regarded as risks or damage is the standard used for
comparison. The latter is coloured by the status quo of
agricultural practice and the relevant guiding principle used in
agriculture. Differences can already be seen among the
comparatively homogeneous EU countries, and these are even
stronger in the face of the diverse nature of emerging and
developing countries.
In considering which risk
aspects, levels and chains of effect are particularly relevant
for or indeed specific to developing and emerging countries, two
dimensions can be distinguished: The type and size of the risks
are marked strongly by the conditions of geography and natural
space, their controllability by "development-related" and
institutional parameters. With regard to the parameters of
geography and natural space, questions regarding biological
diversity come up more strongly in some developing and emerging
countries than they do in European countries, for example,
especially when they house so-called centres of biological
diversity that are regarded as particularly important and worthy
of protection or other regions that are the source of
agricultural crop plants.
With regard to the
development-related parameters, one important topic consists
of questions pertaining to their regulation or establishment and
realization; here it is virtually regarded as a consensus in the
debate that in many or most developing and emerging countries
there continues to be great deficiency in terms of institutions
and capacities. On the part of the users, the effects of using
high-performance transgenic seeds can be influenced particularly
by the level of education and knowledge as well as by the amount
of capital in the businesses. It is crucial for the possible
effects on environment and health that Good Agricultural
Practice is observed, e.g., in using pesticides. New varieties
can also lead to changes in land usage over a wide area and thus
have effects on the ecology. The dominant topic here in the risk
debate on the implementation of transgenic varieties in
developing and emerging countries are, however, the related
socio-economic and to some extent also socio-cultural questions,
e.g., with regard to the effects on traditional crop-growing
methods and seed markets.
It is particularly
difficult to systematise the socio-economics risks involved in
the use of transgenic seeds because opinions differ very greatly
regarding the effects which are to be attributed at all to the
distribution and use of genetically modified plants and whether
these should be regarded as risks or damage. While it is
possible at least to a certain degree to prospectively deduce
and investigate possible ecological and heath-related
consequences from the new characteristics of transgenic
varieties and their use in this connection, socio-economic
consequences arise largely only in the situation of real
commercialisation, cultivation, and use. The data on this,
however, are surprisingly weak, even in industrial countries.
In the emerging and
developing countries, the question of market power and market
behaviour of the large "biotech" seed suppliers plays a great
role. This is in part bound up with far-reaching fears regarding
the destruction of traditional production methods in a
multifunctional agriculture. Overall, the complex and
heterogeneous socio-economic effects can be regarded as the
actual centre of the risk debates in the emerging and developing
countries, since they are often bound up with the question of
basic development models, aims, and approaches.
Particular
general framework in developing countries
Even after 20 years of
research and 12 years of cultivation, there are as yet hardly
any transgenic varieties in the real sense that are specific to
developing countries. It is controversial whether the reasons
for this lie primarily in the technology itself, in the
interests of the technology owners, or was caused by (overly)
strict licensing conditions. There are, however, adapted HR and
Bt varieties, mainly as a result of hybridisation into regional
varieties.
Although there were and
still are a large number and variety of research and development
projects overall on transgenic plants for the particular benefit
of agriculture in developing countries – in the countries in
question, in international agricultural research centres, and in
some cases in cooperation with institutions in industrial
countries –, these seem as ever to be mainly at early stages
(and not readily amenable to assessment). It is widely assumed
that worldwide up to now comparatively few resources have been
used, from which it is inferred that the actual potential of
transgenic plants has not yet been properly determined for
developing countries. Proponents of a stronger use of
genetically modified crops additionally emphasize that
regulatory and administrative licensing and cultivation
conditions in connection with continuingly inadequate capacities
in science administration have prevented further successes in
development. It is indisputable that, regardless of type and
implementation, specific regulation of transgenic plants makes
its research and development more expensive than that of
non-transgenic, conventional plants or varieties.
With a view to the
development and use of transgenic seeds in developing countries,
questions of intellectual property and the establishment and
implementation of patent and licensing claims play a central
role. A model which has increasingly been seen in the past few
years to overcome the problems of licensing are so-called
public-private partnership projects. Here the technology owners
make their patented genetic engineering applications or
varieties available licence-free to publicly financed research
institutions for specific purposes. A procedure of this kind is
one important basis of the "Golden Rice" project. As an example
of the specific use of plant biotech for a superordinated
development goal (the reduction of malnutrition and the
detriments to health ensuing from this), this seems indeed to
have realistic chances of success if it is part of a
comprehensive overall strategy. At the same time, it provides
evidence of the enormous influence of the large,
biotech-orientated seed and agricultural chemical companies, and
it raises the question of whether this kind of cooperation is a
forward-looking and practicable model – a question which is
taken up again in the context of the synopsis and outlook on
possible options for action.
International
regulation
The most important global
efforts and levels of regulation that are significant for the
use of transgenic seeds in developing and emerging countries
pertain to the handling of biological diversity and
plant-genetic resources, world trade (including the enforcement
of intellectual property rights) as approaches to standardising
risk estimation and assessment.
With regard to the
Biodiversity Convention, it should be noted that the processes
suggested by the Rio conference in 1992 are extremely
protracted. For instance, there is still no binding set of rules
for balancing out advantages in the use of biological diversity,
but only (according to a resolution from the most recent
Conference of the Parties) the order to draw up a quorate text
under German responsibility by the next Conference of the
Parties in 2010. The clearly more advanced biosafety or
Cartagena protocol came into force in 2003 and for the first
time regulates bindingly in international law the cross-border
transport, management and handling of genetically modified
organisms. At present, 148 nations are contracting parties in
the protocol. However, important countries which cultivated
genetically modified plants such as Argentina, Canada and the
USA have not so far joined the Cartagena protocol. So far, there
is no final regulation on the labelling of agricultural products
which may contain certain amounts of genetically modified
organisms. At present, it is sufficient to provide a declaration
that the product "may contain genetically modified organisms" if
the potential genetically modified organism in question is
licensed in the exporting country and has been judged to be
safe. A central topic in the latest Conference of the Parties in
May 2008 in Bonn was the question of liability and compensation
for "damage to biodiversity" by genetically modified organisms.
The result was not the possible rules themselves for this but
the decision that this should be bindingly put in place.
In the spirit of the Rio
conference, the industrial countries should support the
developing countries in implementing the Biodiversity Convention
and its resolutions. The German Ministry for Economic
Cooperation and Development promotes the establishment of
capacities for evaluating risks involved in genetic engineering
in the framework of the German Biosafety Capacity Building
initiative. For instance, by supporting the "African Model Law"
on biosafety, which was developed by the African Union in 2001
as a framework of guidelines and starting point for national
regulations by it member states.
Prior to the Rio
conference, there were already efforts at international
regulation of access to so-called plant genetic resources, which
represent an important source for breeding in general and thus
also for the development of genetically modified plants. At the
22nd FAO conference in 1983, the "International Undertaking on
Plant Genetic Resources" was adopted. This stipulates that the
plant genetic resources should be kept free from individual
claims as a common heritage of mankind. After the Biodiversity
Convention had, however, placed genetic resources generally
under the sovereignty of national states, a protracted process
to harmonise the "Undertaking" and the Convention had to be set
in motion. In 2001, an international contract for plant genetic
resources for nutrition and agriculture resulted from this. It
determines access to plant breeding material for the 35 most
important food crops and the most important 29 fodder crops. At
the same time it regulates balancing advantages for the
countries of origin along the lines of the Biodiversity
Convention.
Aspects of trading with
genetically modified organisms related to commercial law are
regulated in the treaties of the World Trade Organisation (WTO).
For the field of agricultural biotechnology, several WTO
treaties are relevant, in particular the SPS (Agreement on the
Application of Sanitary and Phytosanitary Measures) and TRIPS
agreements (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual
Property Rights). The latter obliges member states of the WTO to
establish legal systems for intellectual property rights,
whereby a patent reinforcement is possible or designated for
transgenic varieties, which was not the case for conventional
varieties. The question of whether protective systems for
intellectual property rights really promote innovation and
increase prosperity in an economy overall can only be answered
in depth for a particular country, differentiated according to
the type of protective system and affected object of protection
(technology, process, product).
Besides these global
regulation efforts derived from superordinated political goals
(maintaining biological diversity, food security, free world
trade, protection of intellectual property rights), there are
some approaches towards internationally aligning risk assessment
and the evaluation of transgenic seeds or genetically modified
plants. Since the Cartagena protocol provides no specifications
for health risk assessment, this has become the task of a
working group of the Codex Alimentarius Commission of the FAO
and WHO, which is responsible for international aspects of food
security. Here not only basic principles are formulated but also
detailed guidelines worked out for the (health-related) safety
assessment of transgenic foods. Since the mid-1990s, the OECD
has also been working on questions of risk evaluation and
regulation under the specific perspective of harmonisation to
permit world trade.
These (and other) guides to
conducting safety evaluations ultimately only provide a
framework. For the results of risk assessment and evaluation
themselves, the crucial factors are how the responsible
institutions are anchored, orientated, and equipped with regard
to their capacities and competences. A central issue here is the
extent to which the procedures and standards of the industrial
countries can, must, or may be transferred to the developing and
emerging countries. This is so relevant because on the one hand
the scientific, political and social capacities for evaluating
biosafety are still regarded to be very deficient at least in
most developing countries and because on the other hand the
socio-economic issues play a greater role in many developing and
emerging countries. For these reasons, they could or should be
accorded a different priority in the framework of risk
evaluation too.
In addition to the
international regulations and activities, there are unilateral
requirements which are significant for the use of transgenic
plants in developing and emerging nations. The effects of EU
genetic engineering regulation and the growing requirements of
the globally active food industry with regard to quality
standards and documented origin are regarded here as
particularly important. For many (developing) countries, the
question arises as to whether cultivation of transgenic
varieties reduces or indeed destroys the options of exporting to
Europe. Establishing efficient systems of origin and
traceability (so-called identity preservation) for agricultural
products is regarded as particularly elaborate and hardly
possible for less developed countries.
The case studies
The four sample
countries Brazil, Chile, China and Costa Rica are relatively
highly developed countries. The focus on Latin America has its
advantages in that this area has by far the largest areas with
genetically modified plants after North America and for Brazil
the largest growth worldwide in agricultural use at all is
assumed. At the same time there is a strong (opposition)
movement in civil society in the whole of Latin America, so that
social debate on the cultivation of transgenic plants is also
being intensively conducted. The example of China represents the
emerging nation with the greatest economic significance
worldwide which sets great store on developing its scientific
capacities, including explicitly those of biotech and genetic
engineering.
China
China, the country with the
largest population and with an enormous economic and
technological capacity, has for many years relied on the
development and use of genetically modified plants. Cotton is
China’s most important cash crop, and the share of transgenic
varieties that are resistant to insects is approximately 70%. In
comparison, other types of transgenic plants play a very
subordinate role. Although the Bt cotton varieties initially
stemmed from Monsanto, cheaper Bt varieties developed by the
Chinese Academy of Agricultural Sciences now dominate the
market. As is typical of the structure of Chinese agriculture,
small-scale farmers are the primary users of these varieties.
Almost exclusively, they plant cotton in small fields of less
than 1 hectare (which is the reason that it has not been felt to
be necessary to explicitly prescribe the use of refuge areas to
prevent the development of resistance in the cotton bollworm).
In 1999-2001, according to spot checks in various provinces, the
use of Bt varieties made it possible to significantly reduce the
amount of insecticides used while simultaneously increasing the
yield. As a result, the farms studied achieved significantly
increased profits. In the following years, these effects were
reduced due to a secondary pest problem, whose cause is a matter
of controversy.
There is significant
reluctance by the authorities to license transgenic food plants.
Tomatoes, peppers, and chilli—for which there are licensed
varieties that delay maturation or produce resistance to
viruses—are hardly being planted. The largest use is apparently
made of virus-resistant papaya. In the case of rice, the central
food plant of Asia, the Chinese licensing authorities have
rejected the commercialisation of transgenic varieties,
explicitly referring to the precautionary principle. The case
study makes it clear that the Chinese government has implemented
comprehensive regulation of genetic engineering that since 2002,
for example, foresees a process-based labelling requirement for
food that contains ingredients from transgenic plants that is
similar to the EU regulations. Despite the restrictive licensing
for planting, there is a food sector in which transgenic
products play a large role, namely the soybean market. Although
the northeast of the country continues to be a region with a
tradition of growing soybeans, China is by far the world’s
largest importer of soybean. While the imported soybean is
primarily used for the production of soybean oil, it has still
led to a massive fall in prices for Chinese soybean, which is
primarily used for the production of tofu.
This case study cannot,
however, provide a detailed image of the debates within China.
That would be an unrealistic expectation considering the size of
the country and the constraints on freedom of information that
still exist. The study, however, does make it possible for us to
recognise the facets of a truly heterogeneous situation.
Although the details of the licensing situation of genetically
modified plants may well be relatively obscure to the normal
population, specific questions are increasingly becoming the
object of public discussion in the media, such as the
consequences of importing soybeans and the illicit planting of
transgenic rice. The population overall seems to be (very) open
to technology, but with a low level of knowledge as to the
actual diffusion of transgenic food. Furthermore, a more
sceptical group of consumers is developing among the urban, more
affluent part of the population. It is among this group that
NGOs critical of genetic engineering are beginning to exert some
influence.
In the future, we can
expect increased licensing of genetically modified plants,
especially of domestically developed varieties. This will be
oriented towards the requirements of the small-scale farms
characteristic of Chinese agriculture. Factors that appear to be
part of the Chinese leadership’s thoughts on economic strategy
include explicitly taking into consideration domestic public
opinion, the scepticism toward genetic engineering in export
markets (not only in European countries, but also in Japan,
South Korea, and Hong Kong), and biosafety regulations that are
oriented on the precautionary principle.
With a view to the
high-level debates about genetically modified plants and
developing countries, the following items thus determine the
situation in China:
-
The country has its own
comprehensive scientific capacity, which made it possible
for it to develop its own transgenic Bt varieties of cotton
at an early point in time. This resulted in less dependence
on transnational corporations, without completely expelling
them from the market.
-
Its agriculture is
characterised by a largely homogeneous, small-scale
organisation of farming. This makes it possible, for
example, to avoid the possible ecological and also
socio-economic consequences of large-scale monocultures.
-
For a long time there
has been elaborate biosafety legislation that strongly
emphasises the precautionary principle. This includes
regulations for a process-based labelling of transgenic
food.
-
Until now there has
been a significant reluctance for the authorities to license
the planting of transgenic food plants (e.g. rice). This can
be explained by consideration of the export markets and
presumably by their limited acceptance despite a tendency in
the population to accept technology.
Brazil
Although Brazil has a much
lower population than China, the area of the country is
comparably large and the agricultural capacity is regarded as
the largest by far worldwide and is far from exhausted. In the
use of transgenic seeds, an entirely different situation is seen
from that in China. The most important results are as follows:
-
The country also has
its own comprehensive scientific capacities, but so far has
not been successful in developing its own transgenic
varieties. Although there are some research activities
taking place also on locally significant plant species
(sugar cane, beans, potatoes, papaya), the release proposals
are dominated clearly by multinational companies which
concentrate on the cash crops of maize, cotton and soybean.
-
Cultivation is
restricted mainly to HR soybean, and since 2007 Bt cotton
has been added to this. Bt and HR maize varieties are
licensed in principle and their cultivation is expected in
the 2008/2009 season.
-
The history of
diffusion of HR soybean (and similarly of Bt cotton)
displays a specific idiosyncrasy: for years, transgenic
soybean seeds from Monsanto, which came from Argentina, were
illegally cultivated on a larger scale. This cultivation was
legalised in a highly controversial court case which lasted
for years, whereby the Brazilian government gave up the
country's status as a major non-genetic engineering producer
(especially for soybean for the European market). However,
there continues to be a regional differentiation in the use
of HR soybean with a focus in the southern state of Rio
Grande do Sul.
-
Among the users, most
are larger businesses but medium-sized and small-scale
farmers also cultivate HR soybean, particularly as members
of cooperatives which often provide the seeds centrally.
-
There is an intensively
conducted social controversy on the ecological and economic
consequences of using transgenic seeds with a strong
anti-genetic engineering movement on the one hand and a
strong biotech lobby on the other.
On the socio-economic
effects there are so far practically no hard numbers. HR plants
can without question reduce the operating costs for weed
control, but the size of these effects and of a possible profit
increase depends on the type of business, seed prices, and the
price development of the product, e.g. soybean. Concentrating
too strongly on a cash crop that is temporarily particularly
lucrative makes small businesses in particular very prone to
disruption (in principle, of course, regardless of the type of
seed) from a reduction in demand. Viewed economically, it is
relevant to ask whether Brazil wants to produce and export
soybean and maize on a larger scale which is certified free of
genetic engineering within the framework of a double strategy
for a longer time.
The biosafety legislation
of the country seems to be comprehensive but its application
(e.g., labelling regulations) are judged controversially or to
some extent strongly criticised. It was and is characteristic of
the development of this regulation that the cultivation and
import of genetically modified organisms were legalised stepwise
by presidial decrees and subsequent parliamentary endorsements.
In the future, it is
expected that the number of transgenic varieties and the size of
the production areas will clearly increase. Particularly the
soybean acreages are to be enormously extended once again, for
biodiesel fuel production for instance. In the course of
extending sugar cane cultivation (as a bioenergy supplier) too,
transgenic varieties will probably be used as soon as they are
available and licensed. Many think that the conventional
production sector will long term become a niche or special
market.
Concerns are being
expressed on many sides with regard to the monopoly position of
the international biotechnology companies, and there are doubts
that some agricultural sectors, particularly ecological farming,
may suffer disadvantages if there are no regulatory stipulations
which guarantee true coexistence.
Costa Rica
As a Central American
country which is small not only in comparison to Brazil and
China and which is characterised by relatively comprehensive
democratic development and social stability by Latin American
standards, Costa Rica is subject to quite different conditions
for the implementation of transgenic seeds and their effects.
The following appear to be particularly striking here:
-
There is no cultivation
for use in the country itself, but exclusively for
producing seeds for the world markets. This occurred
particularly when transgenic varieties of soybean, maize and
cotton were introduced onto the market and to some extent
also in the preceding test phases.
-
This meant that
although seed propagation was carried out mostly on
relatively small areas, it was at least at times very
significant, particularly for US American seed companies.
-
This test and
propagation cultivation was carried out for many years de
facto secretly without the public being actively informed
and without the relevant releases being competently and
thoroughly tested and monitored. Now that awareness of the
problems is greater, a specific biosafety legislation is
currently in the parliamentary process.
-
In the past few years,
in the context of a vigorous social debate on further market
liberalisation and opening in the country, an increasingly
critical civil social involvement has developed on the
question of cultivating genetically modified plants.
This special constellation
makes Costa Rica in many regards a really succinct example for
many doubts expressed by NGOs from development cooperation
against the use of transgenic seeds in developing countries. The
socio-economic effect for the country seems to have been
marginal, because the actual added value took place outside the
country and in Costa Rica itself, merely a small number of
unqualified jobs were created. The business practices of the
international seed breeding companies was questionable, at least
in some cases whenever, for instance, testing or propagation was
carried out in the open in Costa Rica on lines that were not yet
licensed in the countries of origin (of the development of
genetically modified plants). This was conducted without
carrying out any comprehensive or country-specific risk
assessment and with no competent monitoring by the regulatory
authorities.
It is difficult to assess
the quality of Costa Rican study and development of transgenic
varieties, not only with regard to the stages reached but
particularly with reference to the adjustment and future
potential of the objectives. Overall, there can be seen a
necessity for comprehensively strengthening the country's
internal capacities for research, development, and risk
assessment for transgenic plants. The United Nations Environment
Program – Global Environment Facility (UNEP-GEF) procedure has
made various deficiencies clear. However, there are visible
efforts at improving particularly monitoring and surveillance,
not only with the NGOs that are critical of genetic engineering,
but also in some of the responsible authorities. Nevertheless,
the information conduct of the responsible offices is
insufficient, and the participation of civil social groups
unsatisfactory, at least from their own point of view.
Chile
In Chile, too, it is still
not permitted to cultivate transgenic products for commercial
purposes in the country itself, but only for testing and
propagating seeds and subsequently exporting them. However, this
field of business has now become definitely relevant, also in
economic terms, in Chilean farming which is an extremely
powerful business, whose size has been increasing particularly
strongly since 2005/2006. In the cultivation period 2007/2008
there was seed propagation on over 25 000 hectares, of which
more than 80% was maize. Indeed, maize is by far the most
important crop in both conventional and transgenic forms (approx
50% of the seed exports in 2007, which in turn represent about
7.5% of the overall value of plant export products). In addition
to the production and export of seeds, the import of several
transgenic maize and soybean varieties that are licensed in the
USA or Europe is permitted for fodder, which is predominantly
used in the growing field of poultry, pork and salmon breeding.
The seed producers in Chile
include Monsanto, Pioneer/DuPont and Syngenta, which primarily
propagate maize, sunflowers and soybeans. In the genetically
modified plants cultivated for propagation, the varieties are
above all HR and Bt. As in Costa Rica, seed propagation also
takes place as a service for foreign firms or research
institutes during the development or testing phase. Among the
transgenic characteristics, there are some examples of further
biotic and abiotic resistance or tolerance and for so-called
"plant-made pharmaceuticals".
The country's own research
on transgenic seeds appears to be very diverse. However, it is
equipped with very limited personnel and financial resources, is
restricted mainly to universities and is still in early stages.
Research is conducted to a great extent on country-specific
problems on culture plants that are important for Chile,
including drought, salinity and cold tolerance, disease and pest
resistance and extending the shelf life of fruits for lengthy
transport by ship to the country of sale.
Comprehensive genetic
engineering legislation still does not exist, but there are a
number of pertinent decrees and acts. There is only a labelling
requirement on transgenic food components if these were judged
to be substantially different, a feature which to date is not
true of any licensed transgenic food plant. Larger capacities
for an independent risk assessment have not yet been set up. In
parliamentary processes, there are various draft bills on
biotechnology and biosafety. It is expected that a future law
outline on biological safety will not prove to be overly
restrictive under the current government. NGOs critical of
genetic engineering basically fault the poorly developed
legislation, too few monitoring capacities and insufficient
readiness to communicate to the public. One can assume that
monitoring the safety requirements in the propagation of
genetically modified plants is more thorough than in Costa Rica.
There is every indication of this due to the greater economic
significance of the business area of seed propagation and the
high degree of organisation in the Chilean association of seed
growers.
In comparison with Brazil
and Costa Rica, the social debate may be no less controversial
in its basic structure, but it is not as prominent or distinct.
Those opposed to the cultivation of transgenic varieties are –
as expected – the ecological farmers and mainly the
representatives of small-scale farmers and indigenous groups.
The conventional agricultural associations are torn between
advocating licensing for reasons of efficiency and fearing
possible disadvantages in the export of agricultural products if
Chilean agriculture is opened up more strongly.
Discussion of the
case study results: the potential contribution of transgenic
seeds to sustainable development
Research and
development: problems of capacity and access
Considerable economic power
and comprehensive research capacities are necessary to make a
successful national, proprietary development of transgenic
varieties realistic. Among the sample countries, this is only
the case in China, where in addition the authoritarian state
permits operations to be guided on an extremely large scale, and
this is a favourable factor. In the other countries, research
and development are to some extent strongly dominated by
international companies (Brazil) or the extent of activities and
capacities seems to be restricted (Costa Rica and Chile).
Important barriers and hurdles are the patenting of many
procedures and products (which moreover are also owned by a few
large companies) as well as unclarified regulation in some
cases, which makes the prospects for the success of an R&D
commitment hard to calculate.
Particularly in small or
poor countries, the available capacities in terms of science and
infrastructure are insufficient for autonomous agricultural
research in general and for genetic engineering development in
particular. In these countries it must thus be clarified what
kind of cooperation (with private companies, international
institutions/organizations, public R&D in industrial countries)
is particularly promising and desirable in the search for the
best possible solutions for country-specific problems. The
participation of smallholder representatives and other social
groups has so far been mostly low or hardly developed in the
formulation of research requirements and the search for new
(technological) agricultural strategies.
Basically, most countries
lack a clear and practicable concept for setting in motion a
scientific, social and political agreement regarding the aims,
strategies and paths to be followed for sustainable agriculture
– this is indeed also true for the industrial countries.
Economic results
so far: poor data
Due to insufficient data,
it is currently impossible to carry out a final evaluation of
the size and distribution of profits in terms of business and
economics which have been achieved by cultivating transgenic
plants in developing and emerging countries. Studies which claim
to be able to do this are not backed up scientifically and are
based on unstable projections. Even the case studies from China
and Brazil could not improve this situation: The studies
published to date on the economic results of Bt cotton
cultivation in China are, for instance, based on the data from
just a few years and just a few hundred hectares (out of an
overall acreage of 5.5 million hectares) and demonstrate
enormous fluctuations; for Brazil, no publications at all exist
on the cultivation results, only estimations. It is undisputed
that, particularly in China and India but also in the
Philippines and in South Africa, transgenic varieties are
predominantly grown by small- and medium-scale businesses. This
observation, however, does not permit any conclusions to be
drawn with regard to cultivation results or to the size or
distribution of profits.
Serious scientific overview
studies point out the basic problem that the actual or possible
benefit and profit from the use of transgenic seeds is
influenced in many ways by regional and operation-specific
factors, including the existing or previously used cultivation
technique, pest intensity, the strongly fluctuating price of
seed, the competitive varieties and many other factors. Of
course, by observing individual cases and taking the specific
conditions into comprehensive consideration, and by comparing
the alternatives in varieties and cultivation techniques, it is
possible to quantitatively determine how the cultivation of a
specific (transgenic) plant variety has developed under certain
conditions within a defined time period and which economic (and
ecological) implications arise here. The influence of individual
factors, e.g., the characteristic transferred by genetic
engineering, on the individual effects and the overall yield
will, however, not allow an exact determination in most cases.
For this reason, it is not to be expected that economic
investigations based on improved methods will be able to
substantially defuse the fundamental controversies on the
potential of agricultural biotechnology.
Socio-economic
aspects and questions of participation
Further socio-economic
effects of a widespread use of transgenic varieties can be
observed at two levels: in the seed market (including the design
of protection systems for intellectual property) and in the
circumstances of agricultural structure such as the size of
operations and ownership structure. In view of the position of
power – to some extent a kind of monopoly – held by the large
biotech seed companies in the field of transgenic varieties,
which in part comes up against poorly developed, decentralized
seed markets, pressing questions arise regarding the options for
guiding further development.
Critics of the spread of HR
soybean in Brazil, for instance, assume that any possible
economic advantage does not benefit the agricultural family
businesses and traditional producer communities. These, they
say, are increasingly exposed to the danger of marginalisation
as the orientation of Brazilian agriculture becomes increasingly
strong towards global markets, and this is further fired by the
spread of HR soybean. The beneficiaries in agriculture, they
maintain, are large farms and cooperatives, and the clear losers
are vendors of produce explicitly free of genetic engineering,
including the organic farmers whose market is jeopardized by the
risk of contamination from transgenic soybean. In addition to
this, the dominance of Monsanto's HR soybean can be seen to
exert a bad influence on the number on small and medium-sized
seed producers in Brazilian soybean cultivation and their range
of varieties.
Questions of social
participation arise in practically all sub areas of the
development and use of transgenic seeds: in the question of the
objective and design of the R&D agenda within the countries, the
search for and agreement on a concept of sustainability, the
distribution of economic advantages and also in the question of
handling possible risks. The case studies from Brazil and Costa
Rica in particular make it clear that the vigorous controversies
in these countries move around the central topics of
participation and social compatibility and not the technical,
natural scientific issues of biosafety. However, it is not only
in the area of research but also with regard to risk regulation
that the participation of interest groups outside industry and
science remains more of a desired object, but even within the EU
it is still highly controversial.
risks –
evaluation and regulation
An assessment of possible
risks and of actually observed negative effects with the use of
transgenic varieties is crucially dependent on the chosen
standards for comparison and the levels of effect considered.
This is why both an unqualified risk analysis (i.e., without any
comparison to previous or other forms of agricultural practice)
and one that is too strongly focused (on effects proven beyond
doubt in the natural sciences or agricultural economy) are
inappropriate.
In considering Bt varieties
as a possible option for plant protection – but not as an option
which can be used indefinitely for dealing with the pest problem
-, which must be seriously weighed against other options, many
of the particular risks expressed in the debate are put into
perspective (effect on non-target organisms, other ecotoxicity,
resistance problems). At the same time, it must be required that
the standard used to compare Bt varieties should not just be
conventional practice but that other innovative, knowledge-based
options, e.g., from the field of integrated plant protection and
organic farming should also taken into consideration.
A risk evaluation of HR
varieties seems even more complex since their implementation
causes many and indirect kinds of effect on the cultivation
technique (reduction in tillage, fuel savings) and on land usage
(crop rotations, increasing acreage). These would have to be
considered in the framework of a comprehensive risk assessment
and evaluation in addition to the direct effects of the
herbicides used and saved on humans and the environment and be
weighed up against these. To carry out an industry-wide
evaluation, it would then be necessary to have a weighting,
which legally protected goods (e.g., health, soil fertility,
biological diversity, CO2 emissions, rural
development, resource distribution) have priority (which in turn
can only be inferred from the developmental aims of a region or
a country) and what contribution can be provided here by
genetically modified varieties compared with alternative
options.
Basically it must be
assumed that the overuse of an option, i.e., here the
concentration on one single or just a few crops in terms of
acreage and crop rotation contravenes the principles of Good
Agricultural Practice and in the long run means great problems.
With a view to biological
diversity as a superordinated, ecological, legally protected
good, two chains of effect of transgenic varieties are
considered to be particularly relevant: on the one hand,
influencing the diversity of varieties in the country (and other
agrobiodiversity) as a result of altered cultivation techniques
and developments on the seed markets, and on the other hand the
possible influence of any outcrossing into natural or
conventional stocks, particularly in so-called centres of
diversity. Even if knowledge here is still very restricted,
there is broad consensus on the fact that uncontrolled
distribution of transgenic varieties should be prevented, and
that the measures for this are insufficient in many countries.
In the area of risk
regulation, regulation strategies and policies are still
considered to be inadequate or completely lacking in many
countries. China and Brazil have made comprehensive provisions
for handling genetically modified organisms. In Costa Rica and
Chile, pertinent draft bills are still in the parliamentary
process. The degree of efficiency and comprehensiveness with
which the provisions are implemented and monitored in China
cannot be assessed reliably, although there would undeniably be
enough resources available. The example of Brazil, however,
shows that even a developed legislation is of little use if the
political and economic balance of power stands opposed to an
application.
The example of Brazil also
reveals that even if comprehensive scientific, institutional and
infrastructural capacities do exist, there can be a dispute over
whether and how the country should have its own more in-depth
risk assessment of transgenic varieties specific to the country,
if these are already licensed in other countries. This issue is
the subject of controversial debate in Europe too. Smaller and
poor developing countries are often out of their depth with
this. For this reason, it would make sense to provide support in
the development and processes of decision-making about which
aspects should be investigated specifically for the country or
region.
Finally, it should be noted
that even where social controversy is vigorously conducted on
the use of transgenic seeds, there is mostly only poorly
developed comprehensive risk communication on the part of the
authorities.
Perspectives for
action
In terms of
perspective, two tasks are particularly significant in dealing
with the implementation of transgenic seeds in the framework of
developmental cooperation: the (continuing) task of expediting
capacities and basic conditions in the field of biosafety and
regulation as well as answering the central question of how to
better elicit and employ a possible future potential for
transgenic cultivation methods than has been the case for
developing and emerging countries.
Promoting
capacities and normative frameworks in the area of biosafety and
regulation
As the project results
show, according to strict German or European standards the
necessary scientific and political/regulatory preconditions
still do not exist in most developing countries or even in any
comprehensive form in highly developed emerging countries. This
justifies the concentration to date of German developmental
cooperation on "capacity building" in the field of biosafety in
terms of the Cartagena Protocol or with a view to putting it
into practice. Support of this kind seems useful and necessary
given that genetically modified plants are being grown on an
increasingly large scale and are continuously advancing, in some
cases through uncontrolled channels into more and more
countries.
Three aspects of the topic
biosafety and regulation are (or remain) probably particularly
important for the future in developing countries, and are thus
remits for intensive cooperation:
-
Improvement of Risk
Evaluation and Risk Communication: With regard to the
import and cultivation of transgenic seeds that has been
developed, assessed as safe, and first licensed in a
different country, the further development of criteria and
procedures for decision making would be helpful: which
elements from previously conducted safety assessments could
be reused and which should be newly investigated specific to
the country or region. Here, it seems useful and necessary
to include particularly affected social groups. In addition,
there must be comprehensive and careful risk communication.
-
Ascertainment and
Substantiation of Knowledge of the Threat to Biodiversity
Through the Use of Transgenic Varieties: Although
biodiversity is the superordinated legally protected
ecological good, knowledge of it is only rudimentary in many
ways. The influence on the diversity of the country's
varieties (and other agrobiodiversity) as a result of
changed cultivation techniques and by developments in the
seed markets and possible consequences of the cultivation of
genetically modified plants in the centres of diversity (via
the outcrossing of transgenic characteristics into related
wild varieties or types) still constitute important topics
for investigation in which the use of farming knowledge
should be accorded a position of prominence.
-
Establishing
Functioning Systems of Coexistence, Proof of Origin, and
Labelling: Independent of the use of transgenic
varieties, identity preservation (IP) is regarded as a
central requirement and challenge for food production as the
latter becomes increasingly internationalised and
industrialised, and which as supermarketisation progresses
is becoming an even stronger factor, directly in the urban
centres of developing countries. Germany and the other EU
countries can offer comprehensive know-how in procedures for
labelling and for proof of origin and in addition have a
responsibility as importing and exporting countries. Since
global agreement on compulsory standards as set out in the
Cartagena Protocol seem to be destined to remain difficult
for the foreseeable future, bilateral and voluntary systems
and agreements represent an important option.
Going beyond these concrete
tasks in the field of biosafety and regulation, it would be an
important future task for many countries to achieve a better
foundation and framework for risk assessment through basic
agreement on the aims, strategies and paths to sustainable
agriculture.
Agricultural
biotechnology as a future agricultural option?
The debate that flared up
in Spring 2008 on the future of global agriculture and the
objectives, paths and priorities for the future use of natural
resources overall, also put the question of the potential of
agricultural biotechnology back on the agenda (especially
through reports from the World Bank and the IAASTD). The current
report concentrates on the question of the status which
transgenic breeding approaches could have for developing and
emerging countries in the future and whether it is necessary to
re-evaluate agricultural biotechnology in the framework of
developmental cooperation in the broadest sense.
Evidence suggests that for
the evaluation of the future problem-solving potential of
genetic breeding approaches it is not sufficient to consider
existing developments, since the commercially available
transgenic plant varieties as well at least as those at an
advanced stage of development only represent a limited section.
The study of genetic breeding approaches may be conducted in a
decentralized way, even in publicly financed institutions and
smaller companies, but the real development of genetically
modified plants, by contrast, is conducted predominantly by a
few large seed companies. Many of the most significant of these,
first and foremost Monsanto, but also Dupont/Pioneer, Syngenta,
Bayer CropScience and BASF, are also producers of important
agricultural chemicals. In connection with the (literally)
exclusive significance of patent-protected procedures in the
genetic engineering of plants, it is thus glaringly obvious that
the genetically modified plants available on the market
represent those that fit best in the portfolio of these
companies and by no means all those which could potentially
be successful on the seed markets. If the development to
date continues, it is to be expected that these few large
biotech seed companies will continue to dominate to the same
extent if not more, since they of course have a primary interest
in successful and profitable varieties whose transgenic features
fulfil their function for as long as possible for as many users
as possible. Diversification under the conditions of the world
agricultural market is subject to relatively narrow economic
limits so that it cannot realistically be expected that these
companies will of their own accord develop a variety
specifically designed, for instance, for poor developing
countries or regions.
In addition to the problems
of companies' own interests and patent protection, many
proponents of agricultural biotechnology regard other important
reasons for the low number of development approaches specific to
developing countries to lie in the regulations – which they see
as overly strict – and campaigns of the opponents. But
independent of the dominant factors in question, it is
absolutely certain that the development of a marketable,
transgenic variety is lengthy, elaborate, and costly and can
thus not be achieved by public institutions, in any case not in
smaller countries or by smaller companies. No transgenic variety
developments have yet emerged even from IARC activities.
However, it cannot be seriously deduced from the non-existence
of adapted varieties that genetic engineering in plant breeding
is fundamentally unsuitable for developing countries.
Overall, even 25 years
after the development of the first transgenic plant and after 12
years of widespread use of transgenic seeds, there is still
great uncertainty:
-
Does genetic
engineering harbour dormant potential for sustainable
agriculture in both industrial and developing countries?
-
Is it even possible to
elicit this potential, particularly when one considers the
basic economic and legal conditions?
-
Are there other options
which are more promising in terms of ecological and social
success and which are thus to be preferred?
As with other technology
applications too, questions such as these are often not
unambiguous and cannot be answered conclusively. In addition,
the development and application of transgenic varieties take
place in the context of such a complex, multifactorial framework
of effects that any analysis of the consequences that is
orientated to causality can have only little explanatory value.
The complexity of the ecological, economic and social effects
and interactions results in a technology-fixated evaluation
("Chances and Risks of Agricultural Biotechnology") being
incapable of representing the key to an overarching consensus in
view of the great conflicts of interests and objectives held by
different social groups. The project results ultimately make
clear that ecological and health effects are not so much at the
centre of the controversies over the use of transgenic seeds but
in the end rather the socio-economic effects and questions of
social participation and balance of interests.
Overall this argues
strongly in favour of steering towards a solution-orientated
approach in search for potential future agricultural
technologies and cultivation methods. With a view to transgenic
plants, this means examining genetic engineering options without
a predetermined result. Thus, with reference to the challenges
of climate change and problems of water supply or other stress
factors, it would be appropriate to first inquire into the
existing and foreseeable agricultural challenges overall and
only then into the means of possibly or necessarily adjusting
cultivation methods. The contribution of plant breeding will be
encountered here in some parts of the question, and only then
can options for agricultural biotechnology be examined in a
sensible way. The same is true for the problem of micronutrient
deficits (cf. the example of Golden Rice) and many other
examples. Of course, this does not absolve us from the
obligation to consider dimensions specific to the technology
(e.g., the increased requirements on measures to guarantee
biosafety) – this must form a part of the consideration process.
The current framework
conditions are probably better than they have been for a long
time for serious attempts at achieving consensus. The most
recent developments on the global markets for agricultural
products, for food, bioenergy and other sustainable resources
have triggered a new dynamism and urgency with regard to the
question of how global agriculture can be organized and run in a
more sustainable fashion in the future than it has been in the
past. The mobilisation of significantly larger funds for
studying the scientific and technological options than in the
past has at least been announced, and we can expect this to take
place. In the light of these trends, a renewed attempt to find a
pragmatic consensus (or a partial one) concerning agricultural
biotechnology and its role in developmental cooperation does not
seem doomed to failure from the start. |
|